以新思維發展台灣全方位的外交 童振源 SAIS/ Johns Hopkins University 本文已在九八年十二月二十四日太平洋時報發表 十一月初，台灣與東加王國斷交，恰巧一位中國外交官向我表示，「未來台灣的大使都 快要變成無任所大使了！」這句話使我想起中國當局正在推行的「三光政策」，任人不寒 而慄，對於台灣目前的外交處境實在感到憂心忡忡。日前，外交部宣佈台灣與馬紹爾共和 國建交，雖然我們扳回一城，然而前景卻是黯淡。面對目前惡劣的國際局勢，台灣實在有 必要展開外交新思維的政策。 首先就台灣的整體外交政策而言。在冷戰時期，國民黨政府堅持漢賊不兩立的「一個中 國」政策，因此在冷戰局勢漸漸緩和、美國改變戰略方向之後，在台灣的中華民國政府便 喪失代表中國的可能性，絕大部份的國家轉而承認中華人民共和國政府。而且，當初錯誤 的「一個中國」政策使得台灣喪失很多外交空間，例如法國在與中國協商建交之時，法國 堅持先與中國建立外交關係，隨後再由台灣方面「主動」宣佈與法國斷交，國民黨政府在 一年之後，便如預期與法國斷交。其次，在七零年代初期，包括美國在內的西方國家希望 保留台灣在聯合國內的席次，所以推動台灣與中國兩個席位，可惜被國民黨政府悍然拒絕 。諷刺地是今日我們所推動加入聯合國的政策正是當初他們所建議的模式。 九零年代以後，國民黨政府雖然仍未放棄中華民國主權及於全中國的虛幻神話，但是卻 已經承認兩岸為對等的政治實體，承認中華人民共和國為統治中國大陸的合法政權。在外 交上，不再與中華人民共和國競爭「中國代表權」，而是以「一國兩席」的模式推動加入 聯合國，強調中華民國政府代表台灣、中華人民共和國未嘗統治過台灣的事實。同時，台 灣願意與所有國家建立邦交關係，包括與中華人民共和國維持邦交關係的國家，也就是希 望推動雙重承認。然而，這樣的模式為中國所悍然拒絕，只要台灣來，中國就走，台灣被 迫以大量的資源與中國進行零合的外交競爭。 目前國民黨政府仍說「台灣是中國的一部份」，在當前的國際環境中，雖然完全不符合事 實，但其實質的影響恐怕非常有限。以中國目前的外交優勢，台灣的任何主權獨立的主張 都不會為中國所接受，當然世界強權在中國的影響之下，根本也不可能承認台灣。其次， 「台灣是中國的一部份」這樣的主張是中國用來合理化「台灣問題」為內政問題的藉口， 使得世界各國無法在道義與法理上支持台灣，否則便陷入中國「干涉內政」的邏輯。這樣 的理由不僅被中國領導人運用，甚至也被柯林頓總統引述李登輝總統的話來反擊美國國內 批評的聲浪。不過，必須明白的是，道義與法理固然重要，但是各國主要的考量是國家利 益與權力。所以，儘管國民黨政府的主張有一千萬個錯，卻無法在當前的國際局勢中真正 檢驗其政策的過失。況且，近來國民黨的政策也愈來愈務實，包括李登輝在幾次接受訪問 時都特別強調「台灣是一個主權獨立的國家」、「中華民國就是台灣」、「兩岸分治的歷 史事實」，所以在實際操作上，國民黨已經務實地在處理外交。未來我們所要面對的是要 如何突破目前中國圍堵的國際局勢，再去爭論國民黨政府是否主張「一個中國」已經無益 於事，只是流於口舌之爭罷了，就算改為「一中一台」的口號，對台灣的外交幫助恐怕也 不大。 面對這樣的局勢，台灣的外交應該從三個面向來看：小國外交、大國外交、與兩岸談判 。台灣拓展外交是為了求安全、圖發展、要尊嚴，因此在辦理小國外交時必須強調「求名 得利」，大國外交要強調「務實深耕」，兩岸關係則要強調「打破僵局、發展合作」。 無可諱言的，發展與目前二十幾個小國的外交關係，求的便是證明台灣（中華民國）還是 一個主權獨立的國家。在過去，台灣花了無數的金錢來「援助」這些國家，以換取他們的 「友誼」。然而，面對目前中國經貿力量日益強大及國際地位日益上升，台灣難免居於下 風，所謂「邦誼」強弱是與「經援」大小成正比。未來，台灣應該將援助經費一分為二： 拓展台灣在該國的經貿發展及發展雙方的教育交流。更具體地說，因為與台灣建交的小國 經濟落後、基礎設施不全，所以台灣政府應當補助、協助民間企業到該地發展商業，使民 間企業在有利可圖的基礎上，也帶動邦交國的經濟發展。同時，以台灣的經濟實力，要掌 控這些小國的經濟命脈恐怕不是難事。如此，此舉勢必增加台灣的外交籌碼，就算斷交， 台灣也不會有損失，因為補助是給台灣商人；商人自身的利益也不會受影響，因為他們可 以選擇繼續做生意或斷絕往來。推動教育交流主要是希望以設立獎學金的方式吸收邦交國 學生到台灣就讀，一方面使台灣多瞭解他們的歷史、文化及政治局勢，使台灣方便與他們 建立更密切的關係；另一方面，則是建立兩國長久的邦誼，因為這些留學生將來都會是這 些國家的重要領袖。 在大國外交方面，這是提供台灣安全與經貿利益的主要來源，所以不可等閒視之。由於 目前沒有一個西方強權可以放棄中國而選擇承認台灣，因此台灣必須發展與他們的實質關 係，甚至進一步藉由彼此的共同利益推動台灣的國際空間。在過去二十年裡，儘管中國反 對，但是美國還是持續出售防衛性武器給台灣、支持台灣在亞洲開發銀行、亞太經合會、 及世界貿易組織的會籍，因為這是美國的國家利益。近幾年來，美國國會已經一再明白表 達支持台灣加入世界銀行、國際貨幣基金組織、及世界衛生組織等國際組織。在十一月初 ，一位美國國務院負責北韓事務的官員也向我表示，國務院因為國會撥款無法下來及日本 猶疑不決，他們很希望台灣加入朝鮮半島能源開發組織（KEDO），但是卻礙於中國的可能 反對。在符合美國國家利益的前提下，台灣應該設法與相關國家溝通出一套可以讓台灣加 入這些組織的公式。 具體而言，台灣應該由民間及政府捐助成立半官方的「雙邊外交關係、經濟、暨文化委員 會」或類似的國際論壇，邀請台灣、美國、中國、及相關國家產官學人士以私人身份共同 商議，讓彼此有溝通的機會與協調的機制，以便發展出一套模式來接受台灣在國際事務的 角色。政府在這一方面應該大力贊助民間智庫，使其能建立足夠的國際學術聲望，同時能 容納各黨派、政府、學者、及產業界的共同參與。其次，台灣也應該遊說各主要強權以國 內法（台灣關係法）的方式具體規範及保障雙邊關係，同時推動各強權成立外交對口單位 「台灣協會」（類似美國在臺協會），作為雙方交涉的管道，處理正式的外交協商與合作 關係。 在兩岸談判方面，台灣不僅不能怕，而且還要積極推動，畢竟其他國家無法代勞，台灣 也必須面對兩岸互動的問題。不過，兩岸談判或協商絕對不等於「兩岸統一談判」。約翰 霍普金斯大學高級國際關係學院中國研究系主任藍普頓便一再公開表示，美國絕不接受中 國或台灣任何單方面的強制行為，但絕對接受雙方面協商的任何結果，包括統一或獨立。 因此台灣應該因勢利導，與中國進行協商以建立一個穩定的兩岸關係架構。其次，台灣應 該設法與中國溝通，運用美國支持台灣加入經貿性國際組織的壓力，發展出一套雙方可以 接受的方式接納台灣為國際組織會員。長遠而言，台灣應該促成中國接受台灣成為國際戰 略伙伴，互相在國際組織中合作與支持，解開雙方外交零和競爭的死結。 台灣是一個國際政治小國，但也同時擁有龐大的經貿資源，更重要的是台灣是一個民主 自由的國家。基於這些稟賦，台灣絕對不能再犯錯，必須有新的思維，朝野合作、官民並 進，全方位來推動台灣外交，才能突破目前台灣的外交僵局。 -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 這幾年台灣的改變雖不能使國家實力一步到位，但國際上有目共睹，不過，人民無感，成 為政府壓力來源。該如何看待？我認為一個政府敢做出一百八十度調整方向的政策已不容 易，要著眼於長遠利益、承擔過渡期失去民心的風險，更是難得；而人民，尤其是中上階 層收入者，能不能不要再動輒得咎，以大一點的格局看看，我們一起寫下了怎樣的歷史？ --

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