以新思维发展台湾全方位的外交 童振源 SAIS/ Johns Hopkins University 本文已在九八年十二月二十四日太平洋时报发表 十一月初，台湾与东加王国断交，恰巧一位中国外交官向我表示，「未来台湾的大使都 快要变成无任所大使了！」这句话使我想起中国当局正在推行的「三光政策」，任人不寒 而栗，对於台湾目前的外交处境实在感到忧心忡忡。日前，外交部宣布台湾与马绍尔共和 国建交，虽然我们扳回一城，然而前景却是黯淡。面对目前恶劣的国际局势，台湾实在有 必要展开外交新思维的政策。 首先就台湾的整体外交政策而言。在冷战时期，国民党政府坚持汉贼不两立的「一个中 国」政策，因此在冷战局势渐渐缓和、美国改变战略方向之後，在台湾的中华民国政府便 丧失代表中国的可能性，绝大部份的国家转而承认中华人民共和国政府。而且，当初错误 的「一个中国」政策使得台湾丧失很多外交空间，例如法国在与中国协商建交之时，法国 坚持先与中国建立外交关系，随後再由台湾方面「主动」宣布与法国断交，国民党政府在 一年之後，便如预期与法国断交。其次，在七零年代初期，包括美国在内的西方国家希望 保留台湾在联合国内的席次，所以推动台湾与中国两个席位，可惜被国民党政府悍然拒绝 。讽刺地是今日我们所推动加入联合国的政策正是当初他们所建议的模式。 九零年代以後，国民党政府虽然仍未放弃中华民国主权及於全中国的虚幻神话，但是却 已经承认两岸为对等的政治实体，承认中华人民共和国为统治中国大陆的合法政权。在外 交上，不再与中华人民共和国竞争「中国代表权」，而是以「一国两席」的模式推动加入 联合国，强调中华民国政府代表台湾、中华人民共和国未尝统治过台湾的事实。同时，台 湾愿意与所有国家建立邦交关系，包括与中华人民共和国维持邦交关系的国家，也就是希 望推动双重承认。然而，这样的模式为中国所悍然拒绝，只要台湾来，中国就走，台湾被 迫以大量的资源与中国进行零合的外交竞争。 目前国民党政府仍说「台湾是中国的一部份」，在当前的国际环境中，虽然完全不符合事 实，但其实质的影响恐怕非常有限。以中国目前的外交优势，台湾的任何主权独立的主张 都不会为中国所接受，当然世界强权在中国的影响之下，根本也不可能承认台湾。其次， 「台湾是中国的一部份」这样的主张是中国用来合理化「台湾问题」为内政问题的藉口， 使得世界各国无法在道义与法理上支持台湾，否则便陷入中国「干涉内政」的逻辑。这样 的理由不仅被中国领导人运用，甚至也被柯林顿总统引述李登辉总统的话来反击美国国内 批评的声浪。不过，必须明白的是，道义与法理固然重要，但是各国主要的考量是国家利 益与权力。所以，尽管国民党政府的主张有一千万个错，却无法在当前的国际局势中真正 检验其政策的过失。况且，近来国民党的政策也愈来愈务实，包括李登辉在几次接受访问 时都特别强调「台湾是一个主权独立的国家」、「中华民国就是台湾」、「两岸分治的历 史事实」，所以在实际操作上，国民党已经务实地在处理外交。未来我们所要面对的是要 如何突破目前中国围堵的国际局势，再去争论国民党政府是否主张「一个中国」已经无益 於事，只是流於口舌之争罢了，就算改为「一中一台」的口号，对台湾的外交帮助恐怕也 不大。 面对这样的局势，台湾的外交应该从三个面向来看：小国外交、大国外交、与两岸谈判 。台湾拓展外交是为了求安全、图发展、要尊严，因此在办理小国外交时必须强调「求名 得利」，大国外交要强调「务实深耕」，两岸关系则要强调「打破僵局、发展合作」。 无可讳言的，发展与目前二十几个小国的外交关系，求的便是证明台湾（中华民国）还是 一个主权独立的国家。在过去，台湾花了无数的金钱来「援助」这些国家，以换取他们的 「友谊」。然而，面对目前中国经贸力量日益强大及国际地位日益上升，台湾难免居於下 风，所谓「邦谊」强弱是与「经援」大小成正比。未来，台湾应该将援助经费一分为二： 拓展台湾在该国的经贸发展及发展双方的教育交流。更具体地说，因为与台湾建交的小国 经济落後、基础设施不全，所以台湾政府应当补助、协助民间企业到该地发展商业，使民 间企业在有利可图的基础上，也带动邦交国的经济发展。同时，以台湾的经济实力，要掌 控这些小国的经济命脉恐怕不是难事。如此，此举势必增加台湾的外交筹码，就算断交， 台湾也不会有损失，因为补助是给台湾商人；商人自身的利益也不会受影响，因为他们可 以选择继续做生意或断绝往来。推动教育交流主要是希望以设立奖学金的方式吸收邦交国 学生到台湾就读，一方面使台湾多了解他们的历史、文化及政治局势，使台湾方便与他们 建立更密切的关系；另一方面，则是建立两国长久的邦谊，因为这些留学生将来都会是这 些国家的重要领袖。 在大国外交方面，这是提供台湾安全与经贸利益的主要来源，所以不可等闲视之。由於 目前没有一个西方强权可以放弃中国而选择承认台湾，因此台湾必须发展与他们的实质关 系，甚至进一步藉由彼此的共同利益推动台湾的国际空间。在过去二十年里，尽管中国反 对，但是美国还是持续出售防卫性武器给台湾、支持台湾在亚洲开发银行、亚太经合会、 及世界贸易组织的会籍，因为这是美国的国家利益。近几年来，美国国会已经一再明白表 达支持台湾加入世界银行、国际货币基金组织、及世界卫生组织等国际组织。在十一月初 ，一位美国国务院负责北韩事务的官员也向我表示，国务院因为国会拨款无法下来及日本 犹疑不决，他们很希望台湾加入朝鲜半岛能源开发组织（KEDO），但是却碍於中国的可能 反对。在符合美国国家利益的前提下，台湾应该设法与相关国家沟通出一套可以让台湾加 入这些组织的公式。 具体而言，台湾应该由民间及政府捐助成立半官方的「双边外交关系、经济、暨文化委员 会」或类似的国际论坛，邀请台湾、美国、中国、及相关国家产官学人士以私人身份共同 商议，让彼此有沟通的机会与协调的机制，以便发展出一套模式来接受台湾在国际事务的 角色。政府在这一方面应该大力赞助民间智库，使其能建立足够的国际学术声望，同时能 容纳各党派、政府、学者、及产业界的共同参与。其次，台湾也应该游说各主要强权以国 内法（台湾关系法）的方式具体规范及保障双边关系，同时推动各强权成立外交对口单位 「台湾协会」（类似美国在台协会），作为双方交涉的管道，处理正式的外交协商与合作 关系。 在两岸谈判方面，台湾不仅不能怕，而且还要积极推动，毕竟其他国家无法代劳，台湾 也必须面对两岸互动的问题。不过，两岸谈判或协商绝对不等於「两岸统一谈判」。约翰 霍普金斯大学高级国际关系学院中国研究系主任蓝普顿便一再公开表示，美国绝不接受中 国或台湾任何单方面的强制行为，但绝对接受双方面协商的任何结果，包括统一或独立。 因此台湾应该因势利导，与中国进行协商以建立一个稳定的两岸关系架构。其次，台湾应 该设法与中国沟通，运用美国支持台湾加入经贸性国际组织的压力，发展出一套双方可以 接受的方式接纳台湾为国际组织会员。长远而言，台湾应该促成中国接受台湾成为国际战 略伙伴，互相在国际组织中合作与支持，解开双方外交零和竞争的死结。 台湾是一个国际政治小国，但也同时拥有庞大的经贸资源，更重要的是台湾是一个民主 自由的国家。基於这些禀赋，台湾绝对不能再犯错，必须有新的思维，朝野合作、官民并 进，全方位来推动台湾外交，才能突破目前台湾的外交僵局。 -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 这几年台湾的改变虽不能使国家实力一步到位，但国际上有目共睹，不过，人民无感，成 为政府压力来源。该如何看待？我认为一个政府敢做出一百八十度调整方向的政策已不容 易，要着眼於长远利益、承担过渡期失去民心的风险，更是难得；而人民，尤其是中上阶 层收入者，能不能不要再动辄得咎，以大一点的格局看看，我们一起写下了怎样的历史？ --

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