管中闵‧孙效智专文：大学自治与大学法修法刍议 风传媒 管中闵 孙效智 + 追踪 2022-12-25 07:20 学术自由是学术蓬勃发展的主要基础，也是公认的普世价值。大法官释字第 380 号解释 肯定我国「宪法第十一条有关讲学自由之规定，系对学术自由之制度性保障」；大法官释 字第 450 号解更进一步确认「大学自治（亦）属於宪法第十一条讲学自由之保障范围」 。正如个人基本人权受宪法保障，大学自治「制度」也应受到宪法保障，不容国家任意限 制或侵害。这些观念不能只停留在宪法的理念层次，而必须落实在法律与制度上。 我国於民国 36 年即订定大学法，但在民国 82 年的修正中才首度将「大学应受学术自由 之保障」纳入条文。此後大学法迭经修正，法条益趋细密，对大学之规范也更多。如果这 些修正不能为大学自治提供更大的保障，反而增加对大学的限制，更多的修法将戕害大学 自治，也违背宪法保障学术自由的意旨。 本文拟从宪法角度出发，检视现行大学法的根本问题，并提出修法刍议。我们以下将说明 ：为什麽大学并非仅在法定范围内才拥有自治权？为什麽大学自治不受法律保留原则之限 制？为什麽国家对大学自治的监督才必须符合法律保留原则？以及现行大学法限制大学自 主组织权的不当之处。我们的修法刍议仅为原则性建议，希望藉此再度唤起大学、社会与 政府对大学自治与学术自由的重视，共同探讨大学法的具体修正方向。 大学非仅在法定范围内才享有自治权 现行大学法第一条第二项规定：「大学应受学术自由之保障，并在法律规定范围内，享有 自治权」。然而，大学仅在法律范围内才享有自治权吗？首先，大学自治既受宪法保障， 即使法律未规定之范围，只要属於大学自治之核心领域，大学仍有自治之权力。其次，法 律限制大学自治若逾越合理范围，即有违宪之虞（释字第 450 号、第684号）。是以大法 官赖英照在释字第 563 号解释的协同意见书中，引用陈新民（陈新民，2001）和黄昭元 等人观点指出，大学自治受宪法制度性保障，「将大学自治限缩在『法律规定』范围之内 ，自非妥适」。 陈文贵甚至认为大学法的这项规定明显违反宪法制度性保障之规范，而有违宪之虞。「盖 以，大学自治非法律所授予，当然亦不限於法律所规定之范围内，才享有自治权」（陈文 贵，2020，页107）。当大学的自治规章与国家立法机关所制定的法律发生冲突时，「也 不是优先适用国会所制定的法律，而应该是视国会所制定之法律，有没有侵害到大学自治 的核心领域而定」（陈文贵，2020，页108）。许育典亦指出：「大学自治是宪法层次的 制度性保障，其内容并非局限於立法形成的范围，相对地，大学自治的核心领域将会构成 立法者形成自由的界线」（许育典，2012，页17）。换言之，国家规范或监督大学之法律 应符合大学自治之原则（释字第 563 号）；立法部门所制定之任何法律不得违宪侵害大 学自治的核心领域。 大学自治的核心领域包含了研究自由、教学自由和学习自由等事项之自主安排（释字第 380号），以及在治理架构上为安排这些事项所需的自主组织权（释字第450号）。李惠宗 认为，大学於其自治范围内，取得「与立法者相同之地位」（李惠宗，2005，页90）。陈 新民也同样主张，大学自治在相当程度上可比拟为国会自治，国家法律只应给予最少及最 必要的限制（陈新民，2001）。依据这些见解，大学本身才是大学自治范围内的决策主体 ，而不应太阿倒持，任由国家订定法律来规范大学自治的内涵。 大学自治不受法律保留原则之限制 大学在其自治范畴内既取得立法者之地位，因此即使在法律规定范围之外或无法律之授权 ，大学仍具宪法所保障之自治规章订修权力，且此项权力不受法律保留原则之限制。所谓 法律保留原则指的是宪法将涉及人民权利义务之重要性事项（释字第 443 号）保留给立 法者（宪法第二十三条），故须由立法者依法律加以规定。行政机关对此等事项，须有法 律或依法律授权所订定之行政命令为依据，方得有所作为，无法律依据或法律明确授权者 则不应有所作为。 大学订定自治规章之自治权力既然直接来自宪法保障的学术自由基本权，其位阶等同於法 律或甚至「高於来自国家的法律」（许育典，2012，页20）。所以即使无法律依据或法律 明确授权，大学亦有订定自治规章之立法权。大法官释字第 563 号解释清楚肯定，大学 在自治范畴内订定自治规章，不生宪法第二十三条法律保留原则之适用问题。当然，大学 自治规章仍应受宪法基本权规定的限制；影响师生权益的规章需符合宪法第二十三条之比 例原则规定，其制定亦「应遵守正当程序，其内容并应合理妥适」（释字第 563 号）。 就大学在自治范畴之立法者地位言，固无法律保留原则之适用问题，但就大学亦具高等教 育行政机关的角色言，岂能自外於法律保留原则之适用？这就涉及大学定位问题的厘清。 从大学法第四条第二项规定来看，大学的设立、变更或停办均受教育部的监督与管理，「 其地位为隶属教育部的高等教育行政机关」（许育典和李佳育，2014，页181）。按大法 官释字第 382 号解释，无论公私立大学均具有机关或与机关相当之地位，其行政作为如 教师评审、学生奖惩与毕业证书核发等，均具有行政处分之效力（行政程序法第九十二条 ）。依此，大学的确是具行政权的高等教育行政机关。 然而，大学与其他行政机关仍有相当大的差别。首先，大学作为行政机关之权源有别於国 家其他行政机关。大学在学术自由范畴内之行政权，源自宪法对大学自治的制度性保障， 国家其他行政机关之权源则是民主法治原则下的国家「组织结构」。依此，教育主管机关 对於其所属机关同时具适法性与适当性监督之权，对大学则仅具适法性之监督地位（释字 第 563 号理由书）。其次，大学在拥有行政权的同时也有着源自学术自由基本权之自治 立法权，故其自治规章不适用法律保留原则；其他行政机关则无立法权，故在权力分立与 依法行政原则下须遵守法律保留原则。 此外，依现行法律，我国私立大学为财团法人，具权利主体地位。公立大学虽非公法人， 但仍具权利能力与主体地位（许育典和李佳育，2014，页182-3）。111年宪判字第11号认 定公立大学得就最高行政法院不予维持其不续聘教师措施之再申诉决定提行政诉讼，即确 认人事任用是大学自治的核心，且自治权受侵害时大学应有救济管道的权利主体地位。许 育典因此指出：「大学自治的制度设计目的，就已注定其绝非只是国家的行政机关。」进 一步言，基於大学自治权限，甚至可以说「大学并非国家的行政机关，而是属於社会范畴 的权利主体」（许育典，2012，页20）。依此，大学虽能行使公权力，但与一般之行政机 关显不相同，更绝非教育部下属之行政机关或附随组织（李念祖，2018，页3-4）。 国家对大学自治的监督须符合法律保留原则 大学自治规章固然无法律保留的问题，但国家对於大学自治之监督或限制却必须受法律保 留原则的约束。大法官释字第 380 号解释明示：「国家对於大学自治之监督，应於法律 规定范围内为之，并须符合宪法第二十三条规定之法律保留原则」。 法律保留原则包含形式与实质两方面。形式上，只有国会所立之法律才能限制大学自治， 行政权必须依法监督大学，不得逾越法律规定，或未经法律明确授权便自行以行政命令限 制大学之教学与研究自由（释字第 563 号）。我国行政主管机关常有这类违反依法行政 原则的情形（李建良，1996，页269），释字第 380 号解释宣告违宪的大学法施行细则第 二十二条第三项正是这样的例子。系争条文规定「各大学共同必修科目，由教育部邀集各 大学相关人员共同研订之」，然而该规定并无大学法之授权，教育部「即不得增加大学法 所未规定之限制」。再如教育部现行「大学及专科学校学生申诉案处理原则」第 1 点要 求大学应将学生申诉相关规定送教育部审核，并宣称其法源依据是大学法第三十三条第四 项。但该项规定虽要求「大学应建立学生申诉制度」，却并未授予教育部审核之权。 从实质面来看，国会立法限制大学自治应符合宪法第二十三条的比例原则。比例原则作为 违宪审查的机制包含四部分，限制宪法保障之基本权或制度之法律必须符合立法目的正当 性 (legitimer Regelungszweck), 手段适当性(Geeignetheit), 手段必要性 (Erforderlichkeit), 和狭义比例原则 (Angemessenheit) 方为合宪。立法目的正当与 否的关键在於是否促进重大公共利益；手段适当性主要是检视限制人民权利或制度的法律 是否为达成其目的的适合手段；手段必要性则检视有无其他更小侵害之手段也能达到同样 目的（即「最小限制原则」）；狭义比例原则关注的是手段与所追求的目的之间是否合乎 比例。许宗力强调，不可为了较小的公益目的而过度限制了人民权益（许宗力，2003，页 51-57）。依此，国家限制大学自治权利必须符合上述比例原则，否则即有实质违宪之虞 。 以教育部颁布之「专科以上学校维护学生受教权益应行注意事项」为例。该「注意事项」 赋予教育部对大学教学品质进行检核及到校访视的权力；检核不通过者，教育部还可对其 进行减招及扣补助款等行政裁罚。这些规定并无法律授权而先在形式上有违宪之虞，实质 上则更违背了大法官释字第 380 号解释所称「大学课程之订定与安排，应由各大学依据 大学自治与学术责任原则处理之」的精神（吕明哲，2021）。 现行大学法对大学自主组织权的限制有违宪之虞 现行大学法并未依宪法保障大学自治之自主组织权，反而对大学的治理组织订定了过多的 规范。大学法第三章规范大学的组织与会议，主要包含四部分：1) 规定校长之职责及产 生（第八条至第十条）；2) 规定学术单位的架构，如院、系、所及学程等以及学术主管 如院长、系主任、所长及学程主任之产生（第十一条至第十三条）；3) 承认大学为达成 大学存在之目的，得於组织规程中设各种行政单位或召开各种会议（第十四条）；4) 规 定大学应设校务会议及其审议事项（第十五条至第十六条）。 基於前述第二部分的规定，台湾各大学均有相当一致的院、系、所及学程之学术架构。各 大学因此宛如从同一个模子刻出来，而被戏称为教育部大学（吴志光，2014，页5）。但 从大学自治的观点来看，这样的学术架构是否适当，应由大学来判断，而非在大学法中作 出强制规定。同样地，大学是否设置教务处、学务处及总务处等行政单位亦宜由大学判断 其必要性，而非由国家去统一规范。民国94年大学法修法时将教务处、学务处及总务处等 单位之设置规定去除，并交由大学於组织规程中自行订定（大学法第十四条第一项），展 现了对大学自主组织权的尊重。然而大学法第三十六条却又赋予教育部核定各校组织规程 的权力，亦即对大学组织架构进行适当性监督。这样的规定违背了释字第 563 号解释所 明示国家对大学之监督应局限在适法性监督，而非适当性监督的范围（许育典，2012，页 17）。 从大学发展趋势来看，现行大学法所规定的学术单位架构过於僵化，不利大学发展自己的 特色或迈向顶尖。当前社会，政治，经济，科技等都面临巨变，各大学正应重新思考怎样 的学术架构才能成为支持学术创新发展与跨域结合的平台。如果制度上先将大学的学术架 构限制住，恐将压缩大学未来创新发展之空间。总之，大学法必须回归大学自治的精神， 让大学拥有更大的弹性，规划属於自己的学术单位架构与行政治理单位。 现行大学法侵犯大学自治最自相矛盾，也最严重的地方就是规定全国各校均应设置校务会 议，以议决校务重大事项[1]。言之矛盾是因为大学法第十四条才赋予大学自主组织权， 第十五条与第十六条却对大学重大事项决策机制进行强制性规定。言其最为严重是因为大 学治理的决策机制关系到大学的荣枯兴衰，而大学法却限制重大事项决策机制只能采取特 定模式。这些规定忽略了校务会议决策只是大学治理的一种模式，亦即共治大学 (Gruppenuniversität)（曾建元，2018，页211），它既非唯一模式，也未必适合所有大 学。大学既为自治权之主体，拥有宪法承认之自主组织权，各大学自应有权选择最适合自 身发展的决策机制，并在发展过程中自主调整与修正，而非由国家对此进行统一的规定。 从经验来看，以校务会议做为校务重大事项决策机制很可能导致民主有余，学术专业不足 ，并造成大学「权责不明、运作成效不彰的困境」（陈维昭，2002）。首先，我国大学的 校务会议成员动辄上百人，台大校务会议成员更高达近一百八十人；在这麽庞大的会议中 ，成员难以实质议事，以致校务会议往往仅具民主决策的形式意义。以设置新学院或系所 的议题为例，大部分校务会议代表囿於专业领域的隔阂，通常无法表达实质意见；这样的 议决方式显然徒具形式。其次，大学法第八条规定校长综理校务，负校务发展之责，而校 务会议无此职责却有议决校务重大事项之权，导致校长有责无权、校务会议有权无责的问 题（陈维昭，2002）。 大学法不仅统一规定了校务会议做为各大学校务重大事项的决策机制，还钜细靡遗地规定 校务会议的组成方式，各种代表的人数比例，甚至计算比例时遇有小数点时该如何处理的 细节。这样繁琐的规定完全扼杀了大学自主决定其治理结构的空间，也与欧美一流大学的 作法背道而驰。欧美一流大学都是在历史发展的脉络中逐渐建立并不断修正其治理架构， 才发展出百花齐放、各有特色的大学文化，也才得以孕育出百家争鸣的蓬勃学术环境。 综合而论，大学法第三章除第十四条外均为限制或侵害大学自主组织权的规定。由於自主 组织权涉及大学自治的核心领域，大学法第三章的规定，除非符合比例原则，恐难谓其合 宪。比例原则首先要检视的是立法目的之正当性。然而，大学法对於学术单位架构的限制 或以校务会议作为大学校务重大事项决策模式的规定等，究竟维持了什麽样的重大公共利 益？若这个问题的答案是模糊不清的，那麽仅从立法目的正当性的角度便难以证成现行大 学法的这些限制，遑论适当性、必要性及狭义比例原则的检视。无论如何，现行大学法所 规定的学术架构与决策机制等，或许可以成为个别大学自主选择的治理模式，但不应由大 学法规定为全国各大学均须奉行的普遍规范。 大学法修法刍议 根据前面的讨论，现行大学法的许多规定实际限制或侵害了大学自治，甚至有违宪之虞。 以下谨对大学法修法提出几点原则性的建议，并希望学界、社会与政府共同加入讨论，为 大学法修法提供更多的具体建议。 1. 大学法应以宪法对大学自治与自主组织权之制度性保障为基础进行系统性修法。此一 修法不宜在细节上做片面且破碎之修改，更不应进一步扩大对全国各大学的齐头式限制。 首先，立法院应全面检讨并排除现行大学法对大学自治之不当干预，删除大学法对於大学 组织在结构与细节上钜细靡遗的规定。其次，为积极落实大学自治，大学法对於大学治理 仅应进行原则性之规范，允许并鼓励各大学自行设置符合其需要与特色的组织及制度。国 家固然有依法监督大学之责，但其监督应符合法律保留原则与比例原则，以避免违宪侵害 大学自治。 2. 大学法应厘清教育部与大学之关系并予以调整。在大学自治范畴内，大学一方面取得 立法者之地位，另一方面亦具高等教育行政机关之职权。就大学具自治立法权而言，大学 非教育部之下级机关；否则，教育部将有权干预大学自治规章之立法，这等於架空了大学 的自治权。再就大学做为高等教育行政机关而言，大学亦非教育部之下级机关，因为大学 在自治范围内之行政权的权力根源与教育部有别，前者的权力根源为宪法所保障之大学自 治制度，而教育部的权力根源则是宪法第六十一条规定的行政院之组织。依此，大学固然 是行政机关，但绝非只是国家政府组织的一个行政机关。教育部对大学的监督权仅限於适 法性监督的范围，而不应自行膨胀为适当性监督，方不违大学作为自治权利主体的精神（ 许育典和李佳育，2014，页177）。从这个角度来看，大学法赋予教育部对大学组织规程 或其他自治规章之核定权似乎强度过密，应予调整。 3. 大学法修法宜有过渡期以进行沙盒实验。现行大学法有许多对大学自治不恰当之限制 ，但多已行之有年，骤然大幅度修改恐失之过急。政府可考虑在一定的过渡期限内，以沙 盒方式进行实验创新，作为大学法系统性修法之实证基础。建议立法院仿金融监理沙盒机 制，订定《高等教育创新实验条例》，在行政院设立「高等教育创新实验评议委员会」。 此一实验可以五年为期，选定 4-6 所不同质性之大学参与沙盒创新，排除大学法及与大 学治理相关法规之全部或部分条文之适用，俾这些大学自主探索适合自身发展的治理结构 ，并视发展情况动态调整。民国94年5月行政院移送立法院审议之大学法修法草案第5条规 定「国立大学得为公法人」，但该条在修法过程遭到删除，当时的教育部长深以为憾。参 与沙盒实验的国立大学或可考虑将「大学法人化」纳入创新实验。 参考文献： 李念祖，大学自治知多少？2018，宪法解释的神秘地带，台湾法学杂志 342，页1-4。 李建良，1996，论学术自由与大学自治之宪法保障－司法院大法官释字第三八○号解释及 其相关问题研究，人文及社会科学集刊 8（1），页265-302。 李惠宗，2005，大学自治下之校长遴聘与法律上之拟制－从法学方法论谈撤销黄光彩大学 校长聘任案，台湾法学杂志（74）。 吕明哲，2021，教育部对大学「教学品质」查核所依「注意事项」恐违宪违法。 吴志光，2014，教育主管机关对大学行政监督之界限，世新法学 8（1），页1-38。 陈文贵，2020，大学自治之权限划分与监督，教育法学评论（5），页103-115。 陈新民，2001，大学自治的保障与极限，财团法人国家政策研究基金会国政研究报告，宪 政类090-046号，页3-4。 陈维昭，2002，大学治理之新发展：内外在治理机制之探讨，台大校讯。 许育典，2012，大学法制下大学自治概念的厘清－兼论法律保留的适用问题，月旦法学杂 志（201），页5-21。 许育典和李佳育，2014，从大学的法律地位探讨大学自治的落实：以大学法人化为核心， 当代教育研究季刊22（1），页169-209。 许宗力，2003，基本权利：第六讲－基本权的保障与限制（下），月旦法学教室（14）， 页50-60。 曾建元，2018，我国实施「大学自治」的检讨－大学自治权力结构论，教育法学评论（1 ），页209-218。 [1] 民国九十二年修法之前，大学法第十三条尚规定校务会议为大学最高决策会议，该次 修法虽将这项规定删除，仅保留校务会议议决校务重大事项之权力，但大学法第十六条所 列举的校务会议审议事项几乎涵盖了所有校务，校务会议在实质上仍具校务最高决策之权 力。（相关报导：点教育》教育部「何德何能」指使高等教育？｜更多文章） ＊作者管中闵，国立台湾大学校长；孙效智，国立台湾大学校长特助，哲学系教授。 https://www.storm.mg/article/4670102?mode=whole --

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