资料来源：同上 抄监察院声请书　　　　　　　　 中华民国八十五年十月二十九日（八五）院台捎甲字第一四二五七号 受文者：司法院 主　旨：函送本院司法委员会所提：关於黄委员越钦自动调查，有关司法院及法务部 在无法律授权之下，发布「法院办理刑事诉讼案件应行注意事项」、「检察机关办理 刑事被告具保责付办法」等，与人民诉讼权利或人权有关之行政命令或内规，严重违 反宪法第二十三条法律保留原则及中央法规标准法乙案，请惠予解释见复。 说　明： 一、上开提案，经本院第二届第四十六次会议决议：「函请司法院大法官会议解释。 」 二、检附关系文书乙份。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　院　长　王　作　荣　请假 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　副院长　郑　水　枝　代理 监察院议案关系文书 案　由：本院调查「司法院在无法律授权之下发布『法院办理刑事诉讼案件应行注意 事项』等与人民诉讼权利或人权有关的行政命令或内规，严重违反宪法第二十三条法 律保留原则及中央法规标准法乙案」，与司法院本件复文所持见解，显然有异，且其 适用法律与命令发生有抵触宪法之疑义，拟请院会公决，声请司法院大法官会议解释 。 说　明： 一、本院调查「司法院在无法律授权之下发布『法院办理刑事诉讼案件应行注意事项 』等与人民诉讼权利或人权有关的行政命令或内规，严重违反宪法第二十三条法 律保留原则及中央法规标准法乙案」，调查意见略以：司法院未经法律授权迳以 职权发布之行政命令（职权命令）计有司法院人事评议委员会评议规则等二十四 种；未送立法院审查之法规有各级法院办案期限规则等二种；未基於法律授权或 依其法定职权订定之命令与中央法规标准法规定不符者，计有办理民事诉讼事件 应行注意事项等十九种，认为该院对於上开有关人民权利义务之行政命令，有未 依法律订定或未基於法律之授权或未送立法院审查，显有悖宪法保障人权之精神 并违反中央法规标准法之规定，致严重侵害人民之权益，移经司法委员会决议函 司法院妥善处理见复。 二、兹准该院八十五年三月十六日（八五）院台捎字第○二四一六号复函略以：关於 宪政层次之人权法益之法院办理刑事诉讼案件被告具保责付办法（八十四年七月 三十一日已修正为要点）及「法院办理刑事诉讼案件应行注意事项」各点（见调 查意见第三页反面），系将重要判解及法条内容要旨汇集而成，旨在促使法官注 意，避免疏失，以重人权，每点、每项内容，或有判解决议可据或为阐述法条要 旨提示要领。原调查意见所举「法院办理刑事诉讼案件应行注意事项」全文计一 百项，每一项末均有括弧注记出处，以示根据，足见纯属资料汇整，并非该项本 身做何规定，更无所谓违反法律保留原则之可言。又就「法院办理刑事诉讼案件 被告具保责付要点」而言亦复如是。况具保责付办法（已改为要点）与应行注意 事项两种内规，旨在就刑事诉讼法所定内容加以阐明、补充或提示而已，藉以发 挥规范司法人员审慎办理诉讼案件之功能。非仅未逾越法律规定范围，甚且较法 律更为严谨、重视人权之用心，尤有过之，应无低贬人权之虞。且刑事诉讼法为 宪法第一百七十条所定之法律，今既为司法行政上注意命令所由据，又复无逾於 母法，仍不失其辅助性，则此注意命令本身即难谓有违宪法第二十三条所定法律 保留之原则与中央法规标准法之规定。本院其他处於此一位阶之类似内规，其性 质、作用及功能亦皆如此。又调查意见认定本院乃为司法行政机关，「为司法权 的辅助机制，不能对司法权独立产生妨碍」、「司法权内部事项其办法或规则由 於属法庭规则与人民权益无直接关系，应由审判机关自行制订」，从而认为当前 「却由职掌司法行政之司法院发布，形成主、客易位的现象」一节：１．依宪法 第七十七条规定：「司法院为国家最高司法机关，掌理民事、刑事、行政诉讼之 审判及公务员之惩戒」。可见本院所应「掌理」者，乃为「审判」及「惩戒」事 项，并非规定「司法院为国家最高司法行政机关」，自不应因司法组织体系之设 计未尽妥适，致使本院职掌侧重於司法行政监督，尚未直接承担审判工作，而根 本否认宪法所赋与本院之法定职掌，与依职权所发布之行政命令或内规权限。２ ．本院以往所发布与诉讼有关之注意事项或要点，虽非中央法规标准法所指之法 规命令，然参照释字第二五三号解释意旨，业已肯定「司法行政机关」有权发布 此项内规。从而，本院目前纵非审判机关，仍非不得发布此项司法行政上之注意 要点或其他名称之内规，要属无疑。３．关於最高法院以下各级法院有无「规则 制定权」一节，我国宪法并无如同日本宪法第七十七条之明文规定，此乃学理探 讨之问题。综上本院除已将部分行政命令与内规调整为法规命令外，尚无不符法 制之处」等语。 三、上开司法院复文所持见解与本院前揭调查意见之见解，显然有异，且其适用法律 与命令发生有抵触宪法之疑义。为维护宪法精神及法律尊严，爰拟影附调查意见 及司法院复函声请司法院依法解释见复。 四、谨附（一）声请解释总说明乙份。（二）调查报告影本。（三）司法院八十五年 三月十六日（八五）院台捎字第○二四一六号函影本。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　提案人：司法委员会 声请解释总说明 壹、声请统一解释之目的 现代法治国家之法律虽然条文林林总总状若浩瀚无垠，其实法律体系结构严谨、阶层 分明，自宪法而法律而命令，层层相因、环环相扣，才能维持正义的价值体系，提供 人民基本安定感的基础。因此，在政府组织而言，虽然分权制衡，其间似乎各成体系 以发挥互相监督之效。然而自规范体系观之，必须有一统摄全局之基本法理，斯即「 宪法之最高性与立法优位主义」。我国宪法第二十二条规定：「凡人民之其他自由及 权利，不妨害社会秩序公共利益者，均受宪法之保障」，同法第二十三条规定：「以 上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增 进公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，又参考德国宪法第二十条第三款，该 款规定「立法权应受宪法之限制，行政权与司法权应受立法权与法律之限制。」此项 原则为现代进步国家所普遍认同。 我国中央法规标准法对此已充分阐明，中央法规标准法第五条规定：「左列事项应以 法律定之：一、宪法或法律有明文规定，应以法律定之者。二、关於人民之权利、义 务者。三、关於国家各机关之组织者。四、其他重要事项之应以法律定之者。」第六 条：「应以法律规定之事项，不得以命令定之。」 然而由於过去处於非常时期，国会功能未充分发挥，致使长期以来行政机关累积了大量不 受宪法及立法机关节制之行政命令与内规，违反了「行政权与司法权应受立法权与法律之 限制」的重要原则。其中就司法院与法务部所发布而论，数量庞大影响至钜。 贰、疑义之性质经过及涉及之宪法条文 按立法优位主义虽然强调司法权受立法权与法律之限制，但仍然酌留空间使法院能具 体而细致的规范诉讼规则，不过主体必须是「法院」，其内容必须是「诉讼有关」之 具体规则，而最重要者必须是与人民权利义务无关者，此观诸日本宪法第四十一条及 第七十七条自明，日本宪法第四十一条规定：「国会为国家权力之最高机关，并为国 家唯一之立法机关。」第七十七条规定：「最高法院就关於诉讼手续、施行办法、律 师、法院内部纪律等细则及司法事务之处理，有订立规则之权限。 法官应遵从最高法院制定规则之权限。 最高法院得将订立关於下级法院规则之权限委任於下级法院。」 我国之情形，制订规则者，并非最高法院或各级法院，而是行政院法务部与职司司法 行政的司法院，即与之大异其趣。综上观之，我国目前司法权之运作依赖大量行政内 规之现象，不但违反法治国家之理念亦违反中央法规标准法。违反中央法规标准法， 虽然并无效力规定，但中央法规标准法不同於一般的法律，在学理上称为法规之宪章 ，其违反之严重性不言而喻。其态样则可分下列数种： 一、立法权之侵害（立法优位主义之侵害） 以内规取代施行细则 查我国现行之民事诉讼法、刑事诉讼法、强制执行法、破产法、乡镇市调解条例等程 序法均无施行细则，然前述法律涉及诉讼、民事强制执行、破产、调解等程序如何进 行，仅以现有的法律条文所作原则性规定无法使程序顺利进行，必须辅以更详细的事 务性规范才可能使程序顺利进行。在无施行细则的状况下则全部以「法院办理民事诉 讼事件应行注意事项」、「办理强制执行事件应行注意事项」、「民事保全程序事件 处理要点」、「法院办理民事调解暨简易诉讼事件应行注意事项」、「法院办理民事 事件证人监定人日费旅费及监定费支给要点」、「家事事件处理办法」、「法院适用 乡镇市调解条例应行注意事项」、「提示民事强制执行改进事项」、「提示法院拍卖 不动产执行点交改进事项」、「法院办理刑事诉讼案件应行注意事项」、「法院办理 刑事诉讼案件被告具保责付办法」、「法院办理刑事诉讼简易程序案件应行注意事项 」等规定相关细节。以上这些「办法」、「注意事项」分别由司法院或法务部所发布 ，种类多达数百种。以刑事诉讼法为例，现行刑事诉讼法计五百十二条，刑事诉讼法 施行法计七条，然而「法院办理刑事诉讼案件应行注意事项」有一百点、「法院办理 刑事诉讼简易程序案件应行注意事项」十六点、「法院办理刑事诉讼案件被告具保责 付办法」十六条、「检察机关办理刑事被告具保责付办法」二十二条、「检察署办理 通缉案件应行注意事项」三十七点、「法院处理扣押物应行注意事项」七点、「检察 处办理扣押物没收物应行注意事项」十八点，产生规范体系落差的现象。 要点完全属於内规，既非授权命令亦非法规命令，其中所规定者却不乏属於宪政层次 之人权法益，例如强制处分所涉及之规定，如「法院办理刑事诉讼案件被告具保责付 办法」第二条规定：「被告经谕知具保者，应审酌其涉嫌犯罪之情节与身分及家庭环 境，指定相当之保证金额，命提出该管区域内殷实之人或商舖所具之保证书……」， 「检察署办理通缉案件应行注意事项」第四点：「在押被告，认无羁押必要时，宜审 酌案情，命具保或责付，以免执行时传拘无着而通缉。」第二十二点「对通缉到案之 人犯，其讯问处理时限应依左列规定办理……」，「法院办理刑事诉讼案件应行注意 事项」第二十四点滥行羁押之禁止、第二十五点迳行拘提之事由、第二十七点许可具 保责付应注意事项、第二十九点职权停止羁押之事由、第三十三点、第三十四点搜索 之限制等。 此外并容易造成内部监督机制形同虚设及规避监察权的监督。 二、妨碍司法权独立 按司法权独立与法官审判独立系二个不同范畴之概念，所谓法官独立审判系指宪法第 八十条「法官须超出党派以外，依据法律独立审判，不受任何干涉。」至於司法权独 立是指政府分权体系中司法权如何与立法、行政等权分立并发挥制衡功能。 分权制衡为现代民主自由国家的基石，旨在避免独大。在我国采五权分立制，立法、 行政、司法、考试及监察等五权独立运作，以达到稳定的状态，在此种状态下每一个 人民的权利才可能得到最佳的保障。所谓的司法权系指与审判有关的国家作用之权限 专属於审判机关，有的国家以法官为单位，例如德国宪法基本法第九十二条规定「司 法权付托於法官」，有的国家以各级法院为单位，例如日本国宪法第七十六条规定「 司法权属於最高法院及法律所定的下级法院」。 司法权运作上必要的行政作用例如法官及其他职员的任免手续、监督、会计及秘书作 业等事项则属司法行政的范畴。司法行政机关为司法权的辅助机制，不能对司法权独 立产生妨碍。因此凡法庭规则、法官内部自律事项、因审判业务与其他机关的联系办 法等，司法权内部事项其办法或规则由於属法庭规则与人民权益无直接关系，应由审 判机关自行制订。 我国之实况则不然，虽然我国宪法第七十七条规定：「司法院为国家最高司法机关， 掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒。」实则司法院虽设有民事厅、刑 事厅、行政诉讼及惩戒厅及司法行政厅等四厅，此四厅只负责行政事项、管理事项及 法规研拟等事项，审判权则属最高法院以下之各级法院，此观诸司法院组织法及法院 组织法自明。然而目前之：「各级法院办案期限规则」、「各级法院办理重大刑事案 件速审速结注意事项」、「各级法院检察署处理刑事案件证人、监定人日费、旅费及 监定费支给要点」、「各级法院律师阅卷规则」、「台湾地区土地房屋强制执行联系 办法」、「未继承登记不动产办理强制执行联系要点」等审判权运作上所必要之规则 或办法，却由职掌司法行政之司法院发布，形成主、从易位的现象。 三、将「人权」在法律体系中之保障地位低贬 现代的国家透过议会的民主正当性及其议事程序的特殊性来保障「人权」，唯有透过 民主程序始能对宪法所保障之权利加以限制。由於议会的公开辩论及繁复的立法程序 使得立法的过程更为周延。故在现代的民主国家中凡与人民权利义务有关的事项必须 以法律定之，此正是中央法规标准法第五条之立法目的。 查现行的司法法规命令中不论是与诉讼程序有关或与强制处分权有关者，均与人民的 权利义务息息相关，却仅以法规命令的型态规范，例如：办理民事诉讼事件应行注意 事项、法院办理刑事诉讼案件被告具保责付办法、法院办理刑事诉讼案件应行注意事 项……等。法规命令系由机关内部自行作成，欠缺民主程序且过程较不周延，由内部 作成易受机关的本位主义影响，而外界又无从参与意见，对人权的保障过於薄弱。司 法院及法务部就这些事项舍法律而就法规命令，已低贬人权的重要性。 四、属司法行政体系之内规欠缺救济途径 现行的司法内规不论是与诉讼程序有关者如：法院办理民事诉讼事件应行注意事项， 与强制处分有关者如：法院办理刑事诉讼案件被告具保责付办法，或审判规则如：各 级法院办案期限规则等，因为均以「办法」、「注意事项」、「规则」等法规命令的 型态出现，欠缺救济管道。 综上论述，且根据学理及多年来受理陈情可归纳出内规凌驾於法律之上造成下列数种 现象：（一）人民权利未受法律保障。（二）司法官容易滥权。（三）救济途径匮乏 。（四）侵害立法权、规避监察院之监督。（五）造成人民对司法审判的不信任。（ 六）未能成为政府机关遵守法律规范体系的榜样。 捎、声请解释之理由及对本案所持之见解 司法院对於上开有关人民权利义务之行政命令，有未依法律订定或未基於法律之授权 ，或未送立法院审查，显有悖宪法保障人权之精神并违反中央法规标准法之规定，竟 坐令延宕多时，未能及时为适当之处理，致严重侵害人民之权益，显属不当。爰经司 法委员会决议函请司法院宜予审慎斟酌切实检讨妥善处理见复，惟司法院本件复文所 持见解（如司法院八十五年三月十六日（八五）院台捎字第○二四一六号函）与本院 前揭调查意见之见解，显然有异，且其适用法律与命令亦发生有抵触宪法之疑义。 肆、有关关系文件： 一、监察院监察委员黄越钦调查报告。 二、司法院八十五年三月十六日（八五）院台捎字第○二四一六号函及附件。 （本声请书附件略） -- 夜中不能寐，起坐弹鸣琴。 薄帷鉴明月，清风吹我衿。 孤鸿号外野，朔鸟鸣北林。 徘徊将何见，忧思独伤心。 --

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