※ 引述《hicker (家务事就是一堆琐碎事)》之铭言： : 记者苏晟彦／台北报导 : 多家新闻台执照将於今年年中、末陆续到期，NCC（国家通讯传播委员会）12日通过「 : 寰宇财经台」、「民视新闻台」及「三立新闻台」换发事业执照案，但针对後两间新闻 : 台，皆针对旗下政论节目增设附加附款办理，而民视新闻台则为要求政论节目设置专职 : 编审的首例。 回这篇文，主要是因为通传会所提的部分附加附款，被「寰宇财经台」的运营商（亚洲卫 星电视股份有限公司）带上台北高等行政法庭高等诉讼庭，并诉求撤销（至於另外两家电 视台部分，目前查无诉讼资料），结果已於四月二日出炉。 案号：一一二年度诉字第一一五四号 主文： 一、原处分撤销。 二、被告就原告民国一一二年二月二十日之申请换发卫星广播电视事业执照案，应依本判 决之法律见解作成决定。 三、原告其余之诉驳回。 针对「寰宇财经台」的附加附款： 「系争频道应依贵公司一一二年七月二十一日补正说明，自许可换照之执照效期始日起二 年内，新播及首播比率合计达五成以上、自制比率达五成以上。并须於下次换照前逐年提 升新播及首播比率合计至六成、自制比率至六成。贵公司如未履行，本会得废止本许可处 分」 先位声明： ⑴原处分说明四後段之「附加保留废止权附款」撤销。 ⑵原处分说明五撤销。 【说明五内容】 五、另有以下总评意见应确实办理，其执行情形并列为下次评监及换照之重点审查项目： (一)旨揭频道制播特定类型节目（新闻，含谈话性节目），应注意事实查证、公平原则、 编业分离、政媒分离、涉己事件报导，如有变更请函报本会备查，并请将前开事项及编辑 室公约纳入相关教育训练题材。 (二)请持续确实区分客服及观众申诉案件，并将申诉案件之处理经过，公布於官网。涉及 新闻及新闻性节目之客服及申诉，请持续依卫广法第二十二条提部自律规范机制讨论，并 将其列为公开资讯。 (三)执照效期间因违反劳动相关法令遭劳动主管机关裁处一件，请确实依劳动法令办理， 以保障劳动权益。 (四)请依承诺就旨揭频道於许可换照之执照效期始日起半年设立专属之部自律规范机制， 并应有符合频道属性之财经专业之专家学者、规范节目广告区隔及置入性行销领域之传播 专家学者担任外部委员，於成立後并经修正之制播规范（包含房地产新闻内容规范与房地 产节目内容规范、涉己规范；建议涉己范围包含贵公司、贵公司关系企业、负责人、主要 股东、所属员工及节目主持人）依卫广法第22条函报本会，将相关自律规范及该机制运作 之会议纪录公布於官网，以致力公共问责。 (五)旨揭频道制播特定类型节目（财经新闻/财经股市），节目制播应遵循金管会「制播 证券期货投资交易分析或评论节目注意事项」或卫星公会「电视事业制播证券期 货投资 交易分析或评论节目自律规范」。 (六)请贵公司注意旨揭频道与所属「寰宇新闻台」、「寰宇新闻台湾台」之区隔，避免节 目共用，并逐步降低共用情形。 (七)请贵公司持续履行本会一一零年七月十四日通传容字第11000080250号函所附负担， 旨揭频道专属人力於一一二年底前提升至四十人，并请持续投资规划新闻人力、设备、节 目及内容。 备位声明： ⑴原处分撤销。 ⑵被告对原告申请换发寰宇财经台卫星广播电视事业执照，应作成无附款之许可处分。 法院判断： (一)本件应适用法令及法理说明 1.卫广法第1条规定：「为促进卫星广播电视健全发展，保障公众视听权益，维护视听多 元化，开拓我国传播事业之国际空间，并加强区域文化交流，特制定本法。」第6条第1项 规定：「申请卫星广播电视事业之经营，应填具申请书及营运计画，向主管机关提出申请 ，经审核许可，发给卫星广播电视事业执照，始得营运。」第11条第1项规定：「卫星广 播电视事业及境外卫星广播电视事业分公司之执照有效期间为六年。」第12条规定：「卫 星广播电视事业及境外卫星广播电视事业之分公司或代理商，不得委托他人经营，或将其 执照出租、出借、转让或设定担保予他人。」第17条第1项、第2项规定：「（第1项）主 管机关应就卫星广播电视事业及境外卫星广播电视事业之分公司或代理商所提出之营运计 画执行报告，於该事业取得执照届满三年时，办理评监。（第2项）前项评监结果不合格 者，主管机关应令其限期改正；其无法改正者，主管机关应废止其卫星广播电视事业及境 外卫星广播电视事业之分公司或代理商许可，并注销其执照。」第18条规定：「（第1项 ）卫星广播电视事业及境外卫星广播电视事业之分公司或代理商於执照期间届满前六个月 ，应填具申请书及换照之营运计画向主管机关申请换照。（第2项）主管机关受理前项换 照之申请，除审查其申请书及换照之营运计画外，并应审酌下列事项：一、营运执行报告 、评监结果及评监後之改正情形。二、违反本法之纪录。三、播送之节目及广告侵害他人 权利之纪录。四、对於订户纷争之处理。五、财务状况。六、其他足以影响营运之事项。 （第3项）第一项之换照程序、审查项目、评分基准及其他应遵行事项之办法，由主管机 关定之。」考之卫广法第12条立法理由已载明：「……二、按卫星广播电视事业及境外卫 星广播电视事业乃属特许事业，其发照对象均属特定，故不得由他人代为经营，其执照亦 不得由卫星广播电视事业及境外卫星广播电视事业任意处分。」 是由上述法律规定及立法意旨可知，为促进卫星广播电视健全发展，保障公众视听权益， 人民如欲经营卫广事业，必须向主管机关即被告提出申请，经被告审核许可，发给卫广执 照後，始得营运，且该执照有效期限为6年，卫广事业於取得卫广执照後，须依卫广法第 17条进行期中评监，合格者於执照有效期间届满前6个月，欲继续经营者，应依卫广法第 18条第1项规定填具申请书及换照之营运计画向被告申请换照，经被告依卫广法第18条第2 项规定审核许可换照後，始得继续营运。观之卫广法第18条第2项规定，卫广执照换照申 请之审核，被告除应审查申请书及换照之营运计画，并应审查该项各款所列事项。是换照 之申请，可谓是重新申请许可而取得新的卫广执照，且立法者於考量卫广事业营运管理之 特殊性後，已经明确揭示卫广事业为特许事业，故被告对於卫广事业依卫广法所为营运许 可及换照许可，乃给予提出申请之卫广事业特别利益，并非一般人民自由之回复，性质上 应属特许，被告对於原告换照之申请自有裁量权限，其所为营运许可及换照许可性质上应 属裁量处分，非谓只要卫广业者提出申请，原则上即应许可，更非谓只要提出申请，被告 就一定要为许可决定，是原告主张卫广法对卫广执照之核发采许可制一节，容有误会，并 不可采。 2.承上所述，被告许可卫广执照之初次申请与续行换照申请，性质上为裁量处分，且均为 附6年期限之授益行政处分。惟观之卫广法立法体例可知，卫广法对於初次申请卫广事业 之经营，以及届期换照之申请，乃分别於不同章节规范（初次申请系规定於第二章经营许 可第6条至第11条，续行换照申请则是规定於第三章营运管理第18条、第19条），且分别 授权被告订定不同的审查规范（初次申请被告基於卫广法第6条第4项规定之授权，订有「 卫星广播电视事业及境外卫星广播电视事业申设审查办法 」；续行换照申请被告依卫广 法第18条第3项之授权订有换照审查办法），可见卫广法关於换发照之要件及程序另有明 文规范，并非当然适用初次申请许可执照之发照规定。申言之，卫广法明文区分发照与换 照两种不同管制措施，不同於拟初次或重新进入市场之卫广业者，已取得营运许可之卫广 业者在许可执照届期前续行换照申请时，至少已经中央主管机关审查认定符合卫广法规定 之要件，且已有多年持续经营状态，并已通过卫广法第17条所定期中评监，此际由於主管 机关对申请人过往经营绩效及营运状况已有相当程度之掌握与了解，法定管制目的是否在 换照後能继续实现或获得维系，有较充分资料可供评估；且自卫广业者权益保障角度以观 ，其在执照有效期间内业已依营运计画进度，投注资力及人力经营以取得营业利益与市场 地位，此等已设立且从事之营业利益与市场地位，当不能漠视其财产权之保障，其经营已 得绩效之卫广事业，应受到存续保障，故换取新效期许可执照之申请案件，其管制措施自 不能与初次经营卫广事业执照之申请案件相提并论，而应采行较低密度之管制架构，被告 准许换照与否，更须依法审酌各法定事项而为合义务性之裁量（最高行政法院111年度上 字第108号判决意旨参照）。 3.卫广法第20条规定：「（第1项）主管机关为审议下列事项，应召开卫星广播电视事业 申设、评监、换照谘询会议，提供谘询意见：一、卫星广播电视事业、境外卫星广播电视 事业及他类频道节目供应事业之申设、评监及换照。……。（第2项）前项谘询会议置委 员九人至十一人，由下列人员组成，其中任一性别代表不得少於三分之一：一、主管机关 代表二人。二、依频道节目属性分别遴聘公民团体代表三人至四人。三、专家学者三人至 四人。四、全国性卫星广播电视商业同业公会代表一人。（第3项）第一项谘询会议之委 员由主管机关遴聘或遴派，任期二年，期满得续聘或续派。（第4项）卫星广播电视事业 申设、评监、换照谘询会议委员遴选方式及审议之规则，由主管机关定之。」考之其立法 意旨在於：「……二、为客观、公正办理申设、评监及换照审查作业，爰参酌英国OFCOM 下设内容谘询委员会引进公民团体意见之审查机制，於第一项明定主管机关应设置卫星广 播电视事业申设、评监、换照谘询会议。本条所称『公民团体』，系指具有公民资格（ Citizenship） 者所组成之非营利组织、非政府组织（NGOs）、志愿组织（Volunteer Organizations） 、公民部门等团体，已足以代表社会多元观点（但未包含公民协会，如 全国性卫星广播电视商业同业公会）。……」 准此，被告处理换照申请案，「应」召开申设换照谘询会议听取意见，而申设换照谘询会 议之设置目的，即在扩大公民参与，藉由专家学者、公民团体代表、全国性卫星广播电视 商业同业公会代表之参与，提供社会多元观点及价值，协助被告适切行使换照许可之裁量 权，强化被告决策之正当性，避免被告恣意裁量，以提升外界对被告换照裁量权行使之信 赖，并落实卫广法第1条所揭示之「促进卫星广播电视健全发展」、「保障公众视听权益 」、「维护视听多元化」等立法目的。又申设换照谘询会议依卫广法第20条所提供之谘询 意见，固然仅具有建议性质，对於被告委员会议并无拘束力，但卫广法既明文设置申设换 照谘询会议，以避免被告恣意专断，甚至明确要求被告於审查换照许可申请案时，一定要 召开申设换照谘询会议听取意见，则一旦被告委员会议所为决议结果与申设换照谘询会议 意见有所出入，乃至完全不采纳申设换照谘询会议之意见时，即有必要进一步公开说明其 决议结果与申设换照谘询会议意见有所出入，或是完全不采纳申设换照谘询会议意见之理 由，以回应申设换照谘询会议多元意见之挑战，并且被告更应作成详实之会议纪录以供检 验，始得谓符合正当法律程序。盖若非如此理解，无异使申设换照谘询会议之设置及程序 徒具形式，有悖於卫广法第20条之立法目的。 4.行政程序法第93条规定：「(第1项)行政机关作成行政处分有裁量权时，得为附款。无 裁量权者，以法律有明文规定或为确保行政处分法定要件之履行而以该要件为附款内容者 为限，始得为之。(第2项)前项所称之附款如下︰一、期限。二、条件。三、负担。四、 保留行政处分之废止权。五、保留负担之事後附加或变更。」第123条第2款及第3款规定 ：「授予利益之合法行政处分，有下列各款情形之一者，得由原处分机关依职权为全部或 一部之废止：……二、原处分机关保留行政处分之废止权者。三、附负担之行政处分，受 益人未履行该负担者。……」第125条规定：「合法行政处分经废止後，自废止时或自废 止机关所指定较後之日时起，失其效力。但受益人未履行负担致行政处分受废止者，得溯 及既往失其效力。」可知，基於法治国家法律安定及信赖保护原则之要求，合法之授益处 分，原则上不能废止，除非具有行政程序法第123条所列之各款情事，而行政机关作成裁 量行政处分本即有为附款之权限，被告对於许可卫广事业换照与否，既享有裁量权，则其 作成原处分为许可之裁量时，自许为附款，并无违反法律保留原则。又裁量处分之附款裁 量是指在欠缺同意事由或为绸缪未来变化而认为有必要时，行政机关决定是否附加附款作 成授益处分，以及决定采取何种附款，前者乃决定裁量，後者乃选择裁量。另所谓「保留 行政处分之废止权」，系指行政机关作成行政处分时，附加保留於将来发生废止事由时， 得废止该行政处分之权限，其作用不在於便利废止之作成，而在於排除废止时对处分相对 人之财产损失之补偿(行政程序法第126条第1项规定参照)。 至所谓「负担」，系指附加於授益处分之特定作为、不作为或忍受义务内容而言，亦即行 政机关於作成授益处分之同时，另课予处分相对人法律所未明文的一定之作为、不作为或 忍受等义务，受益人如未履行该负担，行政机关得强制其履行，如仍不履行，行政机关得 废止该授益处分，并得溯及既往失其效力。附负担之授益处分受益人不履行负担，或附废 止权保留之授益处分发生废止事由时，行政机关固均得废止原授益处分，且均不生信赖补 偿之问题，但因受益人不履行负担之废止效力得溯及既往，废止权保留之废止效力则否， 且受益人不履行负担者，得对之依法实施强制执行，故课予受益人某种行为义务之附款， 判断其究属负担或废止权保留时，宜限於该行为义务得依法强制执行，始有可能是负担， 而如行政机关业已表明系废止权保留，承担其不利时，自无解释为负担之余地（最高行政 法院110年度上字第461号判决意旨参照）。 (二)先位声明部分 1.依行政程序法第93条第1项规定，行政机关作成行政处分得否为附款，系依「裁量处分 」或「羁束处分」为不同之规定。简言之，裁量之授益处分，原则上得添加附款；羁束之 授益处分，须有法律授权或为确保许可法定要件之履行，始得为之。至於对行政处分附款 的法律救济，在羁束处分时，固得以撤销诉讼请求撤销违法之附款；惟对於裁量处分，於 行政机关如知附款违法将为其他决定者，人民应提起课予义务诉讼，请求判决行政机关应 作成无附款之相同处分或依法院之法律见解为新决定，不得以撤销诉讼单独请求撤销附款 ，否则，无异剥夺行政机关之裁量权，强制其作成原来如无该附款即不须作成，或不欲作 成之行政处分（最高行政法院108年度判字第294号判决、111年度上字第108号判决意旨参 照）。 2.经查，原告经营系争频道之卫星执照至112年8月2日届期，原告乃於同年2月20日依卫广 法第18条第1项规定向被告申请换发卫广执照。嗣经被告第1074次委员会议、第1076次委 员会议决议，许可原告换发卫广执照，但附加系争附款，并於原处分载明系争记载内容等 情，为两造所不争执。惟如前所述，卫广事业为特许事业，卫广法上卫广执照之营运许可 及换照许可，乃给予提出申请之卫广事业特别利益，并非一般人民自由之回复，性质上应 属特许，被告对於原告换照之申请本有裁量权限，是被告所为原处分，性质上属裁量处分 至为灼然，被告自即得添加附款。又观之系争附款内容，已经揭示原告如未依系争附款内 容履行，被告得废止原处分之旨，且被告已经表明系争附款性质为废止权保留之附款，乃 被告整体决策之一部分，若无系争附款之存在，被告即无欲作成原处分等情，堪认被告乃 系以原告未履行系争附款内容作为保留行使废止权之事由，系争附款性质上确属废止权保 留之附款，而与原处分具有密切不可分之关系，不具有独立性，依前述说明，原告如对於 系争附款有所不服，本应提起课予义务诉讼方属正确之诉讼类型，原告竟单独对系争附款 提起撤销诉讼，实属择用诉讼类型错误，欠缺权利保护必要。 3.至於原告虽主张系争记载内容亦为负担之附款云云，然细绎系争记载内容，仅系重申原 告於营运期间须遵守法令、自律规范，敦促原告应履行法定义务、其先前承诺履行之事项 及持续履行先前所受负担，及提醒原告处理客服及观众申诉案件应践行事项、营运期间应 避免节目共用等情，已难认系争记载内容有何规制效力。又系争记载内容已经明确表明该 记载仅在揭示原处分作成後，未来被告进行期中评监及换照审查时之重点审查项目，以供 原告参考，俾利原告後续营运时能特别加以注意执行，其内容不仅未表明原告如未履行系 争记载内容，将一定会於期中评监或换照时受到何种不利益，亦未表明被告得强制原告履 行系争记载内容，乃至得废止原处分，此与原告前一次就系争频道申请换照时，被告系於 换照许可处分中明确表示特定事项为「负担」之附款，如未履行，被告得废止前换照许可 处分之情况明显不同，有被告110年7月17日通传内容字第11000080250号函在卷可凭，已 难认被告有意以系争记载内容作为原处分之负担附款。遑论被告已自承：系争记载内容对 於原告权利义务、法律关系不生规制效力，并非行政处分，亦非负担、废止权之保留等附 款等语，益见被告已经明确表示无欲以系争记载内容作为原处分之负担附款之意，自难认 系争记载内容有何规制效力，而属原处分之负担附款。是原告此部分主张，实对於系争记 载内容之内涵有所误解，并不可采，其对於非属原处分附款之系争记载内容提起撤销诉讼 ，亦於法有违。 4.从而，原告以撤销诉讼单独请求撤销系争附款，为选择诉讼类型错误，欠缺权利保护必 要；原告诉请单独撤销系争记载内容部分，因系争记载内容则非原处分之附款，其诉亦於 法不符。是原告先位声明请求撤销系争附款及系争记载内容，应予驳回。 (三)备位声明部分 1.如前所述，系争记载内容并非负担之附款，且卫广事业之申请换照，应依卫广法第18条 第1项规定填具申请书及换照之营运计画，於执照有效期间届满前6个月向被告申请换照。 又被告已依卫广法第18条第3项规定之授权订定换照审查办法。换照审查办法第5条第1项 、第2项规定：「（第1项）卫星频道节目供应事业（以下简称节目供应事业）申请换照者 ，应填妥申请书（附表一之三）、执照期间第四年至执照届满六个月前营运计画执行报告 及未来六年营运计画，并应於营运计画执行报告及营运计画分别载明下列事项：一、执照 期间第四年至执照届满六个月前营运计画执行报告：（一）频道经营理念与节目或内容编 排之执行情形。（二）内部控管机制与自律组织运作之执行情形。（三）财务状况。（四 ）客服部门编制与意见处理之执行情形。（五）其他经主管机关指定之事项。二、未来六 年营运计画：（一）经营之频道数目、频道名称及信号传输方式。（二）节目规画。（三 ）传播本国文化及本国自制节目之实施方案。（四）内部控管机制及节目编审制度。（五 ）收费基准及计算方式。（六）其他经主管机关指定之事项。（第2项）申请案件之频道 属性为一般频道者，前项营运计画执行报告及营运计画应分别依附表四之二、附表三所载 之指定细项撰写，并检附营运计画摘要表（附表二之二）、与申设或前次换照之营运计画 异同对照表、其他主管机关指定之文件及佐证资料。」被告并订有附表一之三、附表二之 二、附表三、附表四之二，其中附表二之二、附表三及附表四之二，均已将「节目自制及 外购节目比例」、「新播及首播比例」列为换照审查事项，可见「节目自制及外购节目比 例」、「新播及首播比例」等事项，乃被告依卫广法第18条第3项授权所订定之审查项目 ，被告对於此等事项之审查，不仅是将卫广法第18条第2项所列换照时审查事项予以具体 化、细致化，亦系为促进卫星广播电视健全发展，使卫广事业所供应之节目能具有内容多 样性，俾实现卫广法维护视听多元化之立法目的。核上揭换照审查办法及其附表之规定， 与卫广法立法意旨相符，未逾越母法之授权范围，亦未抵触母法规定，被告自得适用上揭 规定将「节目自制及外购节目比例」、「新播及首播比例」列为审查项目以审查换照申请 案件，是原告主张被告无法说明作成系争附款之法律依据为何一节，容有误会，并不可采 。 2.换照审查办法第11条第1项、第2项、第4项规定：「（第1项）节目供应事业及境外节目 供应事业申请换照其频道属性为一般频道者，除有第八条或第九条情形应予驳回外，应依 下列审查项目及评分基准审查：一、执照期间第四年至执照届满六个月前营运计画执行报 告，四十分：（一）频道经营理念与节目编排之执行情形。（二）内部控管机制与自律组 织运作之执行情形。（三）财务状况。（四）客服部门编制与意见处理之执行情形。（五 ）其他事项之执行情形。二、未来六年营运计画，六十分：（一）市场定位与频道规画。 （二）内部控管机制及内容编审制度。（三）财务规画与收费基准。（四）公司组织与人 员训练。（五）客服部门编制与意见处理。（第2项）前项评分合计低於六十分者为不合 格，应不予许可。……（第4项）申请案件有违反本法第十条第一项第三款、第四款、第 十二条或第十九条前段规定之情形者，应附具理由驳回其申请。」可知，被告对於卫广事 业之换照审查，乃是以过去之经营情形为基础，除检视过往营运计画执行情形，并就未来 营运发展进行预估而为决定，换照审查办法第11条并已采取总分制（满分100分），於考 量过往营运情形、未来营运发展的权重後予以配分（即「执照期间第四年至执照届满六个 月前营运计画执行报告」配分40分，「未来六年营运计画」配分60分），将抽象的准否决 定，细致化为客观分数之评比，被告须就换照审查办法所列因素综合评分，并以获致之总 分为准驳换照申请之依据。除非是有卫广法所定不得换发执照情事（例如：卫广法第10条 第1项、第12条、第19条），不论分数高低均应否准换照申请，否则以60分为标准，低於 60分者为不合格，应不予许可换照申请，高於60分及格者，始得许可换照申请。 3.被告为使上述换照审查之评分标准更加客观明确，於审酌换照审查办法第11条第1项所 列审查项目後，复订定换照审查评分表进一步将各审查项目配分细致化如下：⑴申请书及 换照之营运计画（60分，即换照审查办法第11条第1项第2款「未来6年营运计画」部分） ：①市场定位与频道规画：25分；②内部控管机制及内容编审制度：15分；③财务规画与 收费基准：10分；④公司组织与人员训练：5分；⑤客服部门编制与意见处理：5分。⑵营 运执行报告、评监结果及评监後之改正情形（40分，即换照审查办法第11条第1项第1款「 执照期间第四年至执照届满六个月前营运计画执行报告」部分）：①频道经营理念与节目 编排之执行情形：8分；②内部控管机制与自律组织运作之执行情形：20分；③财务状况 ：4分；④客服部门编制与意见处理之执行情形：4分；⑤其他事项之执行情形：4分。本 院审酌换照审查评分表乃被告本於法定职权就换照审查项目及评分基准之细节性、技术性 事项所订之行政规则，俾使被告於审查换照申请案件时，可以用更加客观明确之标准作成 判断，藉此提昇人民对於被告所为判断之信赖，避免专断或有差别待遇，核无对人民权利 之行使增加法律所无之限制，亦未抵触母法，被告自得以换照审查评分表所列审查项目及 配分就系争频道换照申请案件进行审查、评分，本院予以尊重。 4.如前所述，被告对於卫广事业之换照审查，乃是以过去之经营情形为基础，除检视过往 营运计画执行情形，并就未来营运发展进行预估而为决定，且必须为合义务性裁量，此在 被告就换照许可为附加附款裁量时亦复如此。又行政机关行使裁量权，不得有裁量滥用之 情形，否则即属违法（行政诉讼法第4条第2项规定参照）。所谓裁量滥用，系指行政裁量 权之行使，发生抵触法律授权目的、漏未审酌应加斟酌之观点、掺杂与事件无关之因素、 动机或违反一般之法律原则等情事，因其属权力行使之失误或滥用，则构成违法。而行政 机关是否有裁量滥用之情形，仍以存在行政机关作成裁量结论之理由时，法院始有可能进 一步审查，倘若行政机关作成裁量仅有结论而无理由，行政法院根本无从审查其裁量有无 恣意违法情事，举轻以明重，此际自应认行政机关之裁量系属恣意滥用而违法。经查： ⑴依附表二之二、附表三及附表四之二之记载，「节目自制及外购节目比例」、「新播及 首播比例」分别列为「频道定位与内容规画」、「频道经营理念与节目/内容编排之执行 情形」项下换照审查事项之一，对照换照审查评分表之配分可知，「频道定位与内容规画 」、「频道经营理念与节目/内容编排之执行情形」之审查项目配分合计最多仅33分，故 纵使「频道定位与内容规画」、「频道经营理念与节目/内容编排之执行情形」全部仅考 量「节目自制及外购节目比例」、「新播及首播比例」此等审查事项，并且认为「节目自 制及外购节目比例」、「新播及首播比例」极度低落以致完全未能取得此部分之配分，亦 未必能导致不合格（未达60分）之结果。然系争附款仅以单一之「节目新播及首播比率、 自制比率」因素作为行使废止权之条件，实际上无异放大「频道定位与内容规画」、「频 道经营理念与节目/内容编排之执行情形」等审查项目之配分占比，形同只要「节目新播 及首播比率、自制比率」此单一审查项目未达被告要求，即可无庸考量换照审查办法第11 条、换照审查评分表所列其他审查项目之表现，以及原告之存续保障，亦无庸考量其他干 预较小之手段，迳行废止原处分，令原告无法继续经营系争频道，此已有漏未审酌应加斟 酌之观点，及违反比例原则之情事。 ⑵卫广事业之换照审查，既然是以过去之经营情形为基础，除检视过往营运计画执行情形 ，并就未来营运发展进行预估而为决定，则「节目新播及首播比率、自制比率」之高低及 是否适当，即不能与卫广业者之营运情况割裂观察。申言之，节目新播及首播比率、自制 比率涉及卫广业者对於营运资源之分配，节目新播及首播比率、自制比率越高即意谓卫广 业者必须支出更高的成本，且可能压低卫广业者之获利而影响其营运。因此，如何之节目 新播及首播比率、自制比率始能谓适当，犹须与卫广业者整体营运情况一并评估，不能无 视卫广业者营运规模、营运情形即一味要求卫广业者提高节目新播及首播比率、自制比率 ，否则将可能妨害卫广业者之营运，对其存续造成危害。又观之卷附原告申请换照资料， 原告向被告申请换照时，於评估其营运状况後，系规划於112年、113年分别达到节目新播 及首播比率47％、自制比率39％。而此等规划经换照谘询委员会审议後，给与原告之评分 均超过60分，且出席之7位委员一致认为应准许原告换照，并无任何须附加附款之意见。 而7位委员中，仅有1位委员（委员D）认为「宜适度提升本国自制节目比率」，1位委员（ 委员G）提及「系争频道节目多为外购，若非考虑是在MOD平台上架，实在达不到新闻台标 准」，其余5位委员对於原告所规划未来两年系争频道节目新播及首播比率、自制比率并 未有何指摘等情，有申设换照谘询会议委员所填写之换照审查评分表、评分及审查意见汇 整表各1份在卷可据，可见申设换照谘询会议多数委员并不认为原告对於系争频道节目新 播及首播比率、自制比率之规划有何不妥之处，亦不认为於作成换照许可处分时须附加附 款。 ⑶被告於召开1074次委员会议时，多数与会委员曾关切系争频道节目新播及首播比率、自 制比率，并曾以书面询问是否可能增加系争频道新播及首播比率，而原告除以书面回复未 来系争频道节目新播及首播比率可达51％，原告总经理亦於会中表示预计112年11月底节 目自制比率可以达到53％至60％。嗣被告1074次委员会议决议就系争频道换照案续行审议 ，并於会後函请原告就系争频道未来两年规划之新播及首播比率、自制比率具体说明补正 ：如被告许可换照，考量收视众权益，原告预计提升未来2年之新播及首播比率、自制比 率为何？原告函复被告预计未来2年系争频道节目之新播及首播比率、自制比率均可达50 ％以上，被告随即召开1076次委员会议决议许可原告换照，但为系争附款等情，有被告 112年6月29日通传内容决字第11248016590号函暨所检附之系争频道换照案到会陈述议题 、原告回复书面资料、被告行政访谈纪录、被告第1074次委员会议纪录、被告112年7月18 日通传内容决字第11248018710号函暨所检附之补正事项、原告所提供之补正资料、被告 第1076次委员会议会议纪录各1份在卷可据，可见系争频道换照申请案经被告委员会议审 查後，认为须提高系争频道节目新播及首播比率、自制比率，且经原告考量其自身营运状 况後，仅表示愿意将未来2年系争频道节目之新播及首播比率、自制比率均提高至50％以 上。则自前述被告审议系争频道换照申请案之脉络观察，被告显然未完全采纳申设换照谘 询会议之意见，则被告如欲为系争附款，自应附具理由说明何以其未完全采纳申设换照谘 询会议之意见，而仍要求原告提高系争频道节目新播及首播比率、自制比率？以及在原告 仅表示愿意将未来2年系争频道节目之新播及首播比率、自制比率均提高至50％以上的情 况下，又是参考何种因素，基於何种考量，以方何种方式评估，而得以裁量得出系争频道 节目之新播及首播比率、自制比率须提高至60％，始为妥适之结论？又何以认为必须采取 废止权保留之手段而对原告为管制，并仅以是否达到节目新播及首播比率、自制比率之单 一因素作为行使废止权事由？惟细绎被告第1076次委员会议会议纪录之记载，该次委员会 议仅有决定作成原处分并附加系争附款之结论，全未见被告委员会议就上述事项有何讨论 ，亦未见如何作成系争附款决定之理由，形同被告行使附款裁量仅有结论而无理由，依前 述说明，自亦足认被告就系争附款之裁量权行使系属恣意滥用而违法。 5.被告虽抗辩称换照处分属裁量处分，其享有判断余地，得审酌具体个案情况选择作成不 同法律效果云云，惟行政法学理上虽有判断余地与裁量之区分，但就裁量而言，行政法院 本来即可就裁量适法性予以审查，且与判断余地不同，并无降低审查密度问题，更与被告 是否为独立机关无关。本件两造间并非对被告就原告评核合格准予换照之判断有所争执， 而是对於被告为系争附款之附款裁量合法性有所争执，此既属裁量范畴，要与判断余地无 涉，本院自得审查被告附款裁量权行使之合法性。又被告虽於本院审理时追补诸多其作成 系争附款之理由，然并无证据显示此等理由即为经被告委员会议审议後所持理由，实难执 为有利被告之认定。遑论依前述说明，节目新播及首播比率、自制比率之高低及是否适当 ，实与卫广业者之营运规模、营运情况息息相关，不同的卫广业者因营运规模、营运状况 不同，所能承担的节目新播及首播比率、自制比率即有不同。本件被告固举其他财经新闻 频道节目新播及首播比率、自制比率为例，以及原告於系争频道换照审查过程中之陈述以 说明其为系争附款系属合法，然被告已自承现行法令并未规定最低节目新播及首播比率、 自制比率，则被告所举其他财经新闻频道营运规模、营运状况是否与原告相同，而可以将 彼等节目新播及首播比率、自制比率作为对照标准，未见被告有何具体说明，已难遽信。 况且，本件原告最终仅表示愿意将未来2年系争频道节目之新播及首播比率、自制比率均 提高至50％以上，非如被告所称已对於系争附款内容为承诺，其所为附款裁量所认定之基 础事实已有错误，且被告何以要求原告必须将系争频道节目之新播及首播比率、自制比率 均提高至60％？又是如何决定出60％此一数字？凡此，均未见被告有何理由说明，仍难认 被告已具体说明系争附款之裁量理由，是被告此部分抗辩，实属推诿之词，并不可采。 (四)结论 综上所述，原告诉请撤销原处分系争附款、系争记载内容之先位声明，於法不符，自应驳 回。原告备位声明诉请撤销原处分部分，因被告以附加系争附款作成准予换照之决定，有 裁量滥用之瑕疵，於法有违，且系争附款与原处分不具独立性，为有理由，应予准许。至 原告诉请判命被告应依其申请，作成无附款之许可换照之行政处分部分，仍待被告依本判 决之法律见解，重由委员会议行使充分完整之审议权後，另行作成适法决定。爰依行政诉 讼法第200条第4款规定，命被告依本判决之法律见解对原告作成决定，原告逾此部分之请 求，为无理由，应予驳回。 -- 常羡人间琢玉郎，天教分付点酥娘。 尽道清歌传皓齿、风起，雪飞炎海变清凉。 万里归来颜愈少、微笑，笑时犹带岭梅香。 试问岭南应不好，却道：此心安处是吾乡。 　　　　　　　　　　　　　　——【北宋】苏轼《定风波・南海归赠王定国侍人寓娘》 --

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