南非高峰会－突破集体的困境 促成共同的未来 ⊙林子伦 　 永续发展世界高峰会八月二十六日於南非约翰尼斯堡开幕，这项联合国有史以来规模最盛大的国际会议，预定将有一百多个国家的元首出席，以及超过六万名来自世界各地的政府官员、学者专家、民间团体，以及企业代表参与同时期举行的多项论坛，包括「全球市民社会论坛」、「地方政府论坛」以及「企业永续论坛」等数千场大小会议，共同检讨十年前在巴西里约举行的高峰会各项协定的执行现况，并提出永续发展策略的具体行动方案。 　 令人忧心的是，过去十年，全球的环境品质仍在持续的恶化。自然资源的耗竭，以及南北贫富差距的扩大，许多的环境问题深深地纠结在政治与经济的网络中，整体的趋势距离永续未来的方向越离越远。从过去半年多来四次高峰会预备会议的协商过程观之，这次的南非高峰会，已不复见十年前巴西里约高峰会的激情，取而代之的则是面对永续发展这项人类共同愿景所显现的焦虑与集体的困境。 　 困境之一即在於「永续发展」一词本身概念上的模糊。永续发展论述的形成，过去两次的全球环境会议扮演了重要的角色。三十年前，在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，是国际环境政治上的一个重要分水岭，不仅促成了联合国环境规划署的成立，也使环境议题首次跃上国际舞台。十年前巴西里约的高峰会，由世界环境与发展委员会所提出的「我们共同的未来」的报告成为高峰会的蓝图，该报告首次承认了经济发展对生态环境的威胁，呼吁各国重新检视其发展策略与方向，并通过「二十一世纪议程」以作为各国拟定永续策略的纲领。 　 从许多方面来看，永续发展是一个成功的概念突破，它强调改变成长的品质，将环境负荷纳入整体决策考量之中，使环境与发展的冲突，看似找到了一个平衡点。「永续发展」一词遂成为各方政经势力妥协下的最大公约数，也成为国际环境协商与对话的新平台。 　 然而，环境保护与经济发展应兼筹并顾的「通吃」作法，只是一厢情愿，现实上不容易做到。根据统计，自从里约高峰会後，共有超过三百个不同的永续发展的定义被提出。此种概念上「创造性的模糊」，让永续发展的理念成为各说各话、各取所需的局面。概念上的模糊，或许有助於永续发展成为各方普遍接受的环境理念，但也成为执行面上最大的致命伤：永续发展常常被简化成「永续成长」的代名词，而忽略了生态系统的承载能力。依此逻辑，即有研究指出，如果要让中国十三亿人口都达到美国今天的生活水平与消费型态，需要三个地球才有可能！换句话说，永续发展的 概念与执行的落差，是里约高峰会十年後的今天，环境问题更形复杂与恶化的关键之一。 　 九一一恐怖事件之後的国际反恐情势，以及全球经济的不景气，也使得此次南非高峰会到底会达成如何的协定与成果，充满了不确定性。这次高峰会的主要目的之一，是要检讨各国「二十一世纪议程」的执行情形，并预定签署「永续发展政治宣言」以及「永续发展行动计画」两项文件，以落实联合国秘书长安南楬櫫的五大重要议题：水资源、能源、农业生产力、生物多样性以及健康。不过，在最後一次预备会议的协商中，各国在许多议题，诸如全球化、贫穷、劳工标准以及执行的时程上产生严重的歧见，以致未能达成共识，仍须留待正式大会议决。 　 这其中，美国扮演了关键的角色。十年前，当时里约高峰会关注的焦点之一即是老布希总统是否参加。在国内外压力之下，老布希最後出席了高峰会，但却因国内经济因素而拒绝签署生物多样性公约，受到各方的谴责。共和党的环境政策，长期以来即备受环保团体所诟病，现任小布希总统的表现也不遑多让。他先是主张开采位於阿拉斯加北极国家公园的石油，接着又拒绝签署抑制温室气体排放的京都议定书。相对於欧盟国家的积极参与，美国则是对於南非高峰会的协商显得意兴阑珊，甚至消极抵制。美国的态度，已引起一些负面效应：澳洲即在今年世界环境日宣布将不签署 京都议定书，而俄罗斯、中国与印度的领导人也已确定将不与会。美国甚至扬言在高峰会中将不签署任何具有约束力的公约或协定。因此，期待此次大会能产生具体有效的环境协定之理想，恐将落空。 　 里约高峰会後十年所缴交出来的环境成绩单，确实令人担忧。这凸显了永续发展在概念上与实践上的困境，亦显示了目前的国际环境机构无法面对日益扩大的南北半球权力与贫富不均的问题。面对全球化趋势的深化，如何在政策与制度上进行结构性的改革，建构一个符合公平正义的全球环境治理（global environmental governance）的机构，以促成「我们共同的未来」理想的实现，将是此次南非永续发展高峰会严峻的挑战。（作者林子伦╱美国德拉瓦大学能源与环境政策中心副研究员） 中华民国91年8月26日星期一 自由时报言论广场 --

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