周日, 04/22/2007 - 09:04 — bluestyle [苏花议题]体检苏花高环评十大罪状 苏花高速公路是在「环岛高速公路网」与「促进东部区域发展」思维下的产物，然而回头 看看西部工业化发展经验，再看高速公路与地方发展的现况，如果真如交通单位所预言高 速公路是花莲发展的一帖良药，可以「促进东部区域经济发展」，为何根据主计处网站「 民国90年各县市平均每人可支配所得」资料显示，没有高速公路的花莲尚排名第八，尤胜 有高速公路的基隆云嘉等地。从西部的开发经验看来，高速公路不但没有达成区域均衡发 展的目标，反而鼓励大多数人口向大台北、台中、高雄等中心输血进补，扩大已有的城乡 鸿沟。同时苏花高环境说明书内容草率且错误百出，内容不胜罗列，列举其中重大十条， 严正反驳苏花高环境影响说明书之草率内容： 罪状一 流失台湾重要水资源 水资源是目前台湾经济发展面临之重要问题，然而过去施工的北宜高速公路雪山隧道（八 十六年十二月中旬，该隧道西行线发生严重涌水，伴随着抽坍，以每秒七百五十公升涌出 ）与北回铁路新永春隧道（全长四千四百三十三公尺、施工七年的北回铁路新永春隧道， 每分钟八十公吨巨量涌水）都出现大量涌水问题。北宜高坪林(雪山)隧道与北回铁路之新 永春隧道工程，当初开发单位根据之调查资料认定不致产生涌水现象，但施工中仍然产生 严重的大规模涌水现象，以北宜高坪林(雪山)隧道涌水为例，严重改变当地之地下水文、 水脉及水质，因此造成礁溪、头城地区水位下降，水井无水等现象。此外，八十九年完工 通车的南二高中寮隧道，全长一千八百五十公尺，由於有旗山断层带穿经，加上地质属泥 岩恶地形，动工前，中寮山居民便以山上水源可能遭受破坏，反对隧道开凿。如今隧道凿 通後，中寮社区赖以使用的半天池乾涸，北口附近的衬壁龟裂、地基也淘空，让居民极不 谅解。 这些工程事前环境调查不确实，造成水资源的严重浪费，而对台湾水资源造成的後续影响 也未见调查，同时不断延长之工时更加重政府财政负担。民国89年所做之苏花高环境影响 说明书内容，全线隧道路段长达四十公里，预定路线不但经过众多河川行水区及水污染管 制区，而且穿越宜兰县南澳碧侯及花莲县和中水源水质水量保护区，隧道工程所必要之止 水化学浆液灌浆，影响此区水质。重要的是当初评估报告不但未发现新永春隧道涌水问题 ，是於北回铁路新永春隧道挖掘後才进行路线修改，於此可知此环评报告内容之草率。这 种种缺失，包含有「破坏自然生态系统」及「改变水资源体系，影响水质及妨害水体用途 」之虞，本就应该先就大规模涌水现象对於水文之影响进行长期、详细而彻底的调查，了 解此涌水水脉来源、走向、影响范围等，再依调查结果决定是否兴建苏花高。 罪状二 经济成本效益评估避重就轻 苏花国道环境影响评估与交通部所做的经济成本效益评估，只是本位的从交通需求计算经 济效益，无法整体看见花莲的发展与需求，忽略庞大外部成本及外部效益，根据交通部台 湾区国道新建工程局於九十一年十二月二十四日对苏花高所作的经济成本效益评估(见院 台交字第0910064423号文)，在苏花高通车後三十年间，若仅计运输效益与建设营运总成 本，其益本比为1.76，净现值为512亿元，内部报酬率约12%；若加计观光之效益，则益本 比为2.32，净现值为887亿元，内部报酬率为13.4%，因此国工局认为此计画具有经济可行 性。然而我们必须指出，此评估仅考虑可量化之直接成本效益，并未顾及苏花高所可能产 生之庞大外部成本及外部效益(如环境成本、对社会人文正负面冲击等)。 在该经济效益评估中之「成本」部份，国工局认为成本包括「直接成本(财务性成本)」及 「间接成本(外部不经济)」，前者为「实际支付之成本，包括公共投资之建造成本和营运 维修成本」，後者指「公共投资之经济行为，引起有形或无形之资源损耗，而由社会全体 所负担，造成外部不经济，例如建造时期之噪音、交通妨害等现象」。但是在计算成本效 益时，国工局在「成本项目」中竟然仅列入「建设成本」及「维修成本」等直接成本，完 全未将「间接成本」、也就是「外部不经济」加入成本之中，明显有刻意低估成本之情形 。不易量化的成本（如各种环境冲击、观光冲击、对都市交通的冲击、产业的冲击…）均 未考虑，且於报告建议於後续作业依照详细资料再加考量，根本是本末倒置。 此外，苏花高沿线隧道工程长达四十公里，所衍生之弃土搬运、堆置、处理、以及弃土堆 置场当地之不利影响等成本，在该经济效益评估中亦完全略而不语。长期施工期间的交通 不便，对苏澳、花莲、以至台东观光产业的不利影响，其损失是否亦应列入施工成本？对 於自然资源之消耗(例如水泥之大量开采、水资源之消耗、沿线森林之砍伐等等)以及野生 动植物栖息地之破坏及物种之消灭等生态影响因素，在计算成本效益时，只字未提。由此 可见，国工局目前对於苏花高之经济效益评估，有严重低估外部成本之情形。 再者，在外部效益的评估忽略支持健全社经发展过程之重要软体因子，我国多年来无论是 中央或地方，对於「东部地区整体发展规划」的想法均局限於狭义之交通建设或产业发展 ，因而忽略了支持健全社经发展过程之重要软体因子。以花莲各界最为关切的观光业发展 为例，许多人士认为便利的对外交通是发展观光业的先决条件，然而国内外诸多实例及研 究均指出，便利的对外交通至多只是次要因素，真正能吸引观光客、发展观光业的主要因 素乃在於该地区是否有吸引人之自然或人文内涵。 因此，苏花高所耗费的962亿元经费若能投资在其他更具效益的替代方案上，那麽这笔经 费对花莲的助益将更大。如前所述，花莲的观光业发展所面临之最根本问题乃是人文内涵 的匮乏以及县境内整体规划的混乱，若我们暂且放弃争议仍大的苏花高，转向用以解决妨 碍花莲观光业发展的核心议题(包括提昇花莲的文化艺术水准、改善城乡风貌、全面绿美 化、解决采矿与砂石业和观光业的冲突、提昇观光业管理及服务品质、营造具国际水准的 游憩渡假区、推动持续有效的行销等)，则花莲的发展将更为健全，我们也才有条件迎接 更多的观光客。若是反其道而行，先以苏花高引进大量游客，而後再漫无规划式的改善花 莲内部条件，则花莲恐将步入许多没落观光区的後尘，在短暂的繁华後失去吸引力，并且 赔上花莲的生活与环境品质。 罪状三 忽略替代方案评估 国工局仅进行苏花高本身之经济效益评估，完全没有提出替代方案、更遑论替代方案之经 济效益评估。交通部下属单位依其本位发展分别提出之计划，未整合规划、资源排挤、效 益往往重复计算等问题，如北回线双轨电气化、摇摆式车厢客缩短台北—花莲的时程在两 小时内，甚至较北宜（40分）+苏花高（90分）为短，并大幅提昇运量，则两计划之竞争 替代性为何。交通部国道新建工程局83年1月委托中兴工程顾问公司、邱榖顾问公司及工 业技术研究院办理「国道东部公路可行性研究」计划，85年6月完成研究成果，85年11月 22日向交通部简报。奉部长指示 1. 苏花段配合北宜高速公路优先办理 2. 花东段宜配合国道南横公路时程研办 3. 请规划单位於三个月内提出苏花公路改善之比较方案，期使苏澳至花莲间行车时间在 1.5小时以内。 规划单位研拟三方案比较 路段 方案别 苏澳崇德段 崇德花莲段 经费（亿元） 山岭段 平原段 方案一 国道路廊 利用台九线拓宽 利用台九线拓宽 807 方案二 国道路廊 利用台九线拓宽 967 方案三 国道路廊 1083 南澳至和平间的观音隧道（7.2公里）为施工要径→八年 评估项目 方案一 方案二 方案三 益本比 报酬率% 益本比 报酬率% 益本比 报酬率% A 0.8 6.4 0.7 6.3 0.7 6.0 B 1.1 8.3 1.1 8.4 1.0 8.0 C 1.1 8.6 1.1 8.6 1.0 8.2 D 1.1 8.7 1.1 8.7 1.1 8.3 E 3.2 15.7 3.7 16.5 3.4 15.8 F 2.8 14.7 3.2 15.4 3.0 14.7 G 2.4 13.5 2.7 14.1 2.5 13.5 A︰仅有运输效益 B︰运输效益+观光效益 C︰运输效益+观光效益+地方经济效益 D︰运输效益+观光效益+地方经济效益+土地增值效益 E︰运输效益+观光效益+地方经济效益+土地增值效益+产业东移效益 F︰运输效益+观光效益+地方经济效益+土地增值效益+产业东移效益*0.8 G︰运输效益+观光效益+地方经济效益+土地增值效益+产业东移效益*0.6 由可行性研究报告可知︰ 方案评估的项目简略，完全是工程的观点，如工程费、维护营运费、公路容量、行驶时间 、速差频率、路经敏感地区（内容所提影响长度不及1公里）、房屋拆迁长度、交通冲击 长度、工期、经济效益。方案一、方案二均较方案三为佳，为何决策者选择方案三。李登 辉总统於79年提出「产业东移」政策，计划中各方案的主要效益均来自於「产业东移」（ 不计产业东移效益时各方案均不具效益），然「产业东移」政策是否仍继续执行？ 在成 本已经大幅低估（不含不易量化成本）的情况下，若不计产业东移的效果，东部国道均不 具兴建效益（益本比仅在0.7-1.1间），若考虑更详细的外部成本项目，苏花高的兴建效 益必然更低。 罪状四 对地方发展评估视野狭小 地方的发展决不是一个交通因素可以解决，当然更不是道路交通（固例私人汽车成长）的 想像就能成真，这样的错误认知忽略道路交通过度成长对地方发展的负面影响。可以想像 未来苏花高速公路完工後，众多观光休闲业者或许收益颇丰，然而伴随大量人潮而来的塞 车、污染（空气、噪音、水、道路房舍、游憩区）、拥挤感、高消费，以及难堪的服务品 质，却也让大多数观光客对花莲观光的满意度直线下降，最终走向没落，这样的例子在台 湾不胜枚举，然而这些情景也会是苏花高通车後花莲观光产业的未来。 台湾观光客与大量汽车的破坏力无远弗届，二者联手将破坏许多自然环境、污染空气、消 灭悠闲感，使观光客觉得花莲其实和西部没什麽两样，下次就不来了。花莲不应容纳过多 的观光客与车辆，假设计算後，在游客仍能拥有悠闲度假感的观光客总量为九百万（现况 的两倍多），那麽我们便应全力照顾这九百万观光客，提升服务品质，增加其消费金额， 使其在花了大钱後，还能有物超所值的满意感。这不仅维护了花莲的观光游憩资源，也使 县民能从观光产业中获得较高经济利益（而且是永续获利）。 由於地广人稀、观光资源丰富多样，加上过去五十年来信幸运的未跟上西部计画经济的开 发、破坏的脚步，花莲、台东意外地成为台湾最後净土，也在近年来成为台湾国民旅游地 点的第一志愿。花莲凭什麽吸引观光客造访？答案是丰富多样的观光游憩资源。太鲁阁、 玉山的高耸壮丽；东海岸、太平洋的辽阔无际；中央、海岸两山脉的对峙绵延；花东纵谷 的沃野千里；丰富多元的原住民文化；历代先人的开发遗迹；甚至因为地广人稀、开发迟 缓而意外保留的清新空气、空旷原野，或者那难以言喻的闲适恬淡，都是花莲之所以吸引 大量观光客不远千里而来，最主要的原因。因为，上述的观光游憩资源，在台湾其他地方 ，甚至世界各地，已所剩无几，或者无法同时具备。所以，如果我们想要花莲的观光产业 永续发展，任何施政、建设的考量，都应以不破坏观光资源为前提。因为许多资源是「不 可再生」的，失去後，就一去不复返了（例如台北市区五十年前的新鲜空气、花莲南北滨 的黑白石，或者美仑溪下游的清澈水质）。我们的「产品」够好，花莲的观光资源「威名 远播」，所以即使到花莲的「通路」并不完善，大家仍是想尽办法要来。今年底，当花莲 机场运能提升，北回铁路双线通车、过几年倾斜式列车上路後，通路便更完善了。 为花莲观光业好，应协助花莲提升旅游服务品质、开发观光游憩资源（例如轻轨电车、乡 镇旅游网）、禁止露天焚烧与七星潭捡石、规划砂石车专用道……。 最重要的是，我们都知道花莲具有许多发展国际观光的资源，高速公路是国民旅游下的视 野产物，然而一但国民旅游发展过度，国际旅游的发展将是不可能的任务。 地方发展的视野本来就不是一个「国道新建工程局」一个小小交通单位可以思考的，地方 发展的视野包含交通、社会、产业、文化…等复杂的面向，然苏花高核心促成的目标在「 苏花高环境说明书」中被简化为交通建设=地方发展，具有严重的问题。 罪状五 严重影响多所学校教育品质 苏花高平原路段平原段通过好几个社区与学校附近，受影响的包括秀林乡的富世国小、新 城乡的佳里社区、花莲市的国福国小和吉安乡的太昌国小，高架公路甚至从慈济小学校园 上空辗过，十米外即是学生上课的教室，其後并紧贴着慈济中学和慈济技术学院围墙，这 一个十五米高（包括隔音墙）、绵延二十公里的水泥巨怪，不仅会在视觉上阻断了花莲人 所欣赏与尊敬的中央山脉，而且将彻底摧毁慈济的四个教育志业体、严重影响花莲县的三 个小学、吸引众多运动人口的垒球场，以及宁静优美的砂婆璫溪步道！同时三栈溪水川系 数甚大，建桥後对社区学校、海岸也可能造成冲击，然而在评估报告上却没有提及。 罪状六 本位主义 相关交通配套措施评估不足 由目前花莲县政府要求中央政府之配套措施可知，国工局当初在规划评估时不但缺乏详细 沟通且对地方状况了解严重不足，如在苏花高环评说明书中国工局不但指出，「国道苏花 高完工通车後，对於中长程交通转移至国道，………本计划目标年民国130年与交流道相 交之台九省道、193县道及东华大学联外道路等路口，无路平时日或假日之交通服务水准 皆在c级以上，可提供地方之良好交通服务」（附23-108页）。然实则台九省道原本就无 塞车之余，在苏花高环境说明书中也指出在未建苏花高状况下，太鲁阁至寿丰之服务水准 至民国130年也都维持在c级以上（附23-81页）。但是国工局估计苏花国道将有60,000辆/ 日的运输量，花莲民国八十七年底才共有67,619辆私家小客车，太鲁阁国家公园、中横能 塞的下蜂拥而至的车流吗？花莲市能否停的下这麽多的汽车吗？太鲁阁口地区将成为大停 车场。 罪状七 生态资源调查马虎不确实 环境影响评估中言苏花高沿途无独特地景，然而重要断层（正、逆、平移、斜移断层）、 珍奇摺皱（复理、偃卧、兴顶、流摺皱等）、不整合面、特殊构造（简裂、串肠）、大南 澳页岩中之标准剖面地质露头，都是特殊具教育意义的，报告书却以「沿途无独特地景」 轻轻一语带过。而陆域植物调查时间为八十七年五、六、八月，於计画道路沿线五百公尺 进行春夏两季、陆域动物调查时间：八十七年五到八月，冬候鸟以及高海拔鸟类将下至低 海拔渡冬，来的时间为十月中旬开始以直到隔年四月左右为止，明显避开冬候鸟过境的季 节。 同时弃土、水质、生态、河口之影响，或无资料或资料甚少，国工局回答该计画道路仅和 平溪、立雾溪及三栈溪较接近河口，对水域动物尤其是底栖性者影响较大，惟立雾溪、和 平溪口已有砂石场进行采砂，河口水域生态已受干扰，动物种类及数量贫乏，桥梁施工对 其影响不大。且以施工期间产生之堆置挖方量为1170万立方公尺，堆置厂设置点为新城溪 右岸，南澳南溪南岸及汉本堤新生地，依其工序推估，堆置期长达数年，其土方将可能造 成河流淤积，或将土中重金属由地表迳流入溪或渗入土壤，造成河川及土壤之污染。 苏花高沿线经过国家公园、景观保护区、行水区、原住民保留地、森林区、山坡地保育区 、都市计画保护区等等众多依照各该法律应该加以特别保护之地区，但是国工局却能在环 评过程中以“届时将逐一申请许可或变更”一语带过，即草草了事。试问，若国工局在一 路开挖、花费大笔金钱、到达各该保护区之後，始向各该保护区主管机关申请许可或变更 用地，各该主管机关实际上能否不同意？若迫於已大规模施工之事实而不得不同意，则国 家公园法等各该法律规定岂非形同具文？若不同意，则已大规模开挖之其他路段如何回复 ？已花费之巨额资金如何处理？现行环境影响评估制度不但不能为环境保关，反而成为破 坏生态环境的合理化管道，环评制度中充满「先核准、再申请」的荒谬现象。 罪状八 自然社会景观冲击 苏花高平原段路行经花莲北部新城沿海与花东纵谷地带，高2-3层楼与宽30公尺的水泥巨 龙，在狭窄的新城沿海与花东纵谷造成地形、视觉阻隔，严重影响花莲特殊景致，「破坏 自然景观和谐性」。且原计划七星潭风景特定区将以土堤方式兴建，路堤总长度为11455 公尺，桥梁4420公尺，且为配合重车行使，防止海岸侵蚀，未评估对七星潭风景特定区的 未来冲击影响。 罪状九 穿越原住民重要旧社遗址 苏花高平原段划过数个原住民部落的旧社遗址，包括德兴史前遗址/竹窝湾旧社遗址、慈 云山史前遗址/七脚川旧社遗址、加湾史前遗址等名列「重要性遗址」之场址，於环评内 容也指出「遗址均遭路堤或桥梁穿越，将影响遗址之完整性」，然而环评结果却有意忽略 此讯息。史前与旧社遗址的接合有其相当重要位置，尤其政府在推动南岛文化园区之际， 这些遗址也是探讨台湾为南岛民族发源的重要证据，因此应对此进行更详细的调查，提出 妥善因应对策，停止相关作业。 罪状十 通过具有世界遗产潜力之太鲁阁国家公园 苏花高经过太鲁阁国家公园一般管制区及特别景观区(清水断崖景观保护区)。有三座隧道 总长(8400公尺)、两座桥梁(总长约6765公尺)，有4480公尺通过一般管制区，另隧道1970 公尺通过特别景观区，九号隧道南口桥梁高架680公尺穿越台九线以及北回铁路。台湾沿 海地区自然保护计画中的苏花海岸保护区，其中观音海岸自然保护区属自然保护区隧道 810公尺，须取得林务局同意使得兴筑，同时以隧道兴建对相关生态影响为何，施工期间 到量的施工车潮与污染，对具有具有世界遗产潜力之太鲁阁国家公园将产生重大影响。 目前根据苏花高环境差异影响审查小组讨论内容，与当初苏花高环境影响说明书原定路线 有许多差异，包新永春隧道路段、平原段多数路线、七星潭路段由土堤改为涵箱……等， 即可看出苏花高环境影响说明书当初评估时的粗糙、不确实，如今才便宜行事以环境差异 分析小组来蒙混。 资料提供 慈济大学人文社会学院 许木柱 院长 东华大学自然资源研究所 夏禹九 教授 花莲师院地球科学系 李思根 教授 淡江大学运输管理学系 张胜雄 副教授 东华大学民族发展所 陈毅峰 助理教授 花莲师范大学教育系 戴兴盛 助理教授 台湾观光专校休闲事业科 范智明 主任 环保联盟花莲分会 锺宝珠 会长 台湾蛮野心足生态协会 锺明通 律师 --

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