英国与日本PFI制度比较之研究 黄明圣 (转载自 台湾经济论衡) 面对低自偿的公共建设案，政府可以采 PFI 或 PPP 模式，直接购买公 共服务。本文除了介绍PFI 的意义以外，重点在於探讨英国与日本 实施PFI 制度之（1） 立法与组织推动，（2） 融资协助，与（3） PFI 与财政 赤字之关系。经两国比较之後，结论如下：英国在组织推动架构较为庞大绵 密；日本在金融风暴以前对PFI 的融资协助之金融机构主体比较多。而PFI 对英国财政指标贡献较大，因为该国签约後应付款并不计入政府负债之中。 关键词：民间融资创建（PFI）、公私协力（PPP）、DBFO、PUK 公司、财政赤字。 壹、绪论 在2009年3月的全国公共工程会议，多位与会者建议政府实施PFI（Private Finance Initiative）制度1。嗣後公共工程委员会在同年 6月及8月召开了二次谘 询会议，结论是「多数认为国内有推行PFI制度之必要，且建议另订专法。」但 是该会议之後，本案似无进一步发展之趋势。 我国官方将 PFI译为「民间融资提案」，有学者译之为「民间融资创 建」。PFI就是政府从原先公共服务的「生产者」，改为公共服务的「购买 者」。亦即政府不是亲自生产提供公共服务，而是改为直接向民间机构购买公 共服务。 究竟PFI与BOT有何差别？ 首先就自偿率（self-liquidation ratio）而言， BOT模式适合50％以上的高自偿率，自偿不足部分则由政府出资补助。低自 偿之公共建设则适合PFI模式。 其次，就营业收入来源而言，BOT的营收主 要来自於使用者付费；PFI模式主要则是由政府依据民间机构之服务绩效付款 （performance-based payment）。 第三，案例如下：台湾高速公路电子收费建 置案、英法海底隧道采BOT模式；英国一般道路桥梁有采PFI模式，民间机构兴 建、营运、维修一般道路，但民间机构不是向使用者（用路人）收费，而是向 政府收费2。政府则按其提供服务之品质、绩效付款。 本文研究目的在於想要了解：英、日两国究竟如何推动低自偿率的公共建 设案？盖因PFI最早起源於英国，日本亦是引进改良实施PFI成效良好的国家。 他们如何在立法组织推动上、特许公司融资上推动配合，以彰显其成效。而PFI 之推动，对政府财政之影响如何，亦应予以探讨。 本文的研究方法有二。一是文献回顾，主要是引据PFI的一般制度论述；一 是比较制度研究，从英、日两国的立法推动、特许厂商融资、政府财政三方面 分别比较、评析。 本文架构说明如下。除了绪论以外，紧接着分别探讨英国、日本PFI之立 法与组织推动；说明英国、日本PFI的资金来源；检视两国PFI与财政赤字之关 系；最後为结论。 贰、立法与组织推动 一、英国 （一）立法 英国的民间参与公共建设不是通案立法，而是专案立法。先以NHS 为例说 明。英国实施「公医制」，亦即医师具有公务员身分，民众平时不缴健保费，医 疗资源九成来自一般税收，一成来自社会安全捐（social security contribution） 或薪工税（payroll tax）。1997 年修定通过《国家卫生服务法》（National Health Service Act）。该法中，首度明文允许医院可与民间机构签订PFI 契约。 因此医疗设施可以由民间机构兴建，并由民间机构提供公共服务。 1998 年会计协会出版如何登载PFI 契约的会计准则。次（1999 ） 年又修 正该会计准则。 （二）组织推动 1993 年，保守党政府执政，财政部成立专责的民间融资小组（Private Finance Panel）。一般而言，保守党虽然1992 年首先提出PFI 制度概念，但是 执政期间仍未积极大力推动PFI，或者可说执政期间仍较少具体成果。 1997 年，政党轮替，新工党执政，敦请Bates 爵士，举办Bates Review 之後，废止民间融资小组，於财政部成立PFI 推动小组（PFI Taskforce）。 1999 年「PFI 推动小组」分解为PUK 公司（Partnership UK） 及政府商务 署（Office of Government Commerce, OGC）。 2001 年PUK 公司释股转型为公私合资公司3。PUK 公司现行工作是替政 府评估PFI 案件的可行性，亦参加投标PFI 案件成为特许厂商。 英国目前的PFI 业务是由财政部主管。2002 年业务主管单位是政府商务署 OGC（Office of Government Commerce）。OGC 负责PFI 政策草案之研提， 透过财政部转呈内阁，由内阁核定形成决策。OGC 亦召集学者专家和政府官员 研讨PFI 合约的标准模式、专案计画的标准流程，并公布PFI 专案计画标准运 作之规定。OGC 亦会对PFI 案件之主办单位之谘询予以指示。 PUK 公司原本是英国财政部PFI 推动小组（PFI Taskforce） 中负责专案辅 导的单位，後来释股转变为民营公司。目前PUK 公司之角色：第一、仍可兼顾 问之角色，继续为中央部会PFI 研拟政策、规划案件，或经中央政府指定应协 助地方政府的4Ps 公司（Public Private Partnership Program Ltd） 办理专案， 收取服务费。第二、若有大型合资案件或新科技开发案件，PUK 公司亦可能应 政府机构之邀请，参与股本投资，成为投资合夥人4，以获取利润。 二、日本 （一）立法经过 由於1990 年代初期采取扩张性财政政策，结果财政收支失控、债务骤 然累积。1997 年桥本首相提出「五大构造改革」，预计在3 年之内缩 减15％的公共事业支出。此项政策宣示严重冲击了营建业的出路，引发 「民间参与」的讨论，进而形成引进PFI 制度的改革契机。 1998 年拟定「PFI 法草案」。由於日本是大陆法系国家，公私部门之 业务范围泾渭分明，为了民间参与公共建设，故拟以立专法的方式， 以确立民间厂商参与兴建营运业务之法源。该法涵盖的民间参与模式 包括BOT、 BTO、BOO 等。民间机构（ 特许厂商） 的收入来源计有 三种： 使用者负担型（user fee based）、服务购入型（government sponsored）、及混合型（mixed）。 1999 年《PFI 法》（PFI Promotion Act） 通过。该法之全名为《促进民 间资金活用 进行公共建设等整备法》，名称已将该法之目的明白揭示。 而“Private Finance Initiative（PFI）”在日本通常是指DBFO5。 2000 年公布基本的政策方针。2001 年修正PFI 法，放宽公有资产抵押 贷款之规定。 （二）组织推动 在立法之前，1998 年建设省即成立「PFI 推动委员会」，经济企划厅亦 成立「PFI 推动研究会」，产官学界的热烈研讨，带动引进PFI 风潮。 1999 年通过立法《PFI 法》（PFI Promotion Act），内阁府设置「民间资 金活用事业推动委员会」（PFI Promotion Committee），这是日本推动 PFI 最重要的单位，其委员皆由首相遴选聘任。 2000 年之後日本的PFI 已日渐茁壮， 又陆续於2001 年发布PFI 的采购程序指导方针（process guidelines）、风险配置指导方针 （risk allocation guidelines）；2003 年出版契约指导方针（contract guidelines）、监督指导方针（monitoring guidelines） 等。 三、立法推动组织之比较 （一） 都是制订法律，推动PFI。英国不是通案立法，而是个案立法，对特定专 案的PFI 推动，予以个别规范。日本则制定《PFI 法》，较为通则性，但 两国之立法都对PFI 的推动，具有非常重大的影响。 （二） 日本的PFI 事业推进委员会、英国的财政部政府商务署（OGC） 或民间融 资处（Private Finance Unit） 都扮演重要的角色。PFI 事业推进委员会对 日本PFI 发展之意义重大，因为很多政策、法规、建议都是由该委员会所 提出，日本PFI 事业的发展方向都是由该委员会在引导。英国财政部政府 商务署（OGC） 或民间融资处（Private Finance Unit） 扮演重要的角色 可见英国PFI 推动相当着重国家财政冲击之程度。 参、PFI的资金来源 一、英国 正如其名，PFI 的资金本应由民间筹措融资（private finance），因为PFI 或DBFO（design, build, finance, operate） 四阶段合为一体，揆其本意，就是 在减少各个阶段的介面（interface） 整合成本，也在於延缓政府之财政负担。理 论上，PFI 既由民间融资，政府就无融资之责。而PFI 特许公司资金来源有二 大类：一是借款债务，一是股权。 来源的借款债务包括金融机构借款或发行公司债。二者之差异，本小节後 面再予更详细说明。 至於股权则靠发行股票筹措资金，其要求的报酬率较高，因为股权风险较 大，公司清算时，债权人优先受偿。前述PUK 公司对PFI 案件，亦可能应政府 机构邀请，参与股本投资，成为投资合夥人，因此是属於股权投资，而非资金 补助，两者意义完全不同。 但是政府并非全然不管民间融资。地方政府向中央政府申请PFI贷款时， 由PRG（Project Review Group）审查给予地方政府PFI计画无息或低利贷款。 PRG担任资金守门员（gatekeeper）角色。各相关部会为PRG的成员，包括财 政部、副首相办公室、内政部、司法部、卫生部、文化部、环境部、交通部及 教育部。4Ps 有权派人参与PRG会议，PUK也经常推荐PRG的审查委员7。 虽然PFI宣称「民间融资」，但是最後却「政府救急」。在2009年全球金 融风暴後，英国的PFI专案因为信用紧缩，无法取得融资，财政部长拟将公款 20亿英镑借给兴建学校、其他专案的PFI民间厂商。因为财政部拒绝政府接管 （take over），故以借款助其度过难关。此贷款使价值130亿英镑的废弃物、环 境、及学校计画，不致营运中断。财政部主秘Cooper女士书面声明：「那只是 暂时性的干预。由於是以商业性贷款，此贷款仍需支付利息，且在特许期终了 前将会还清。」8 反对者批评： 「这是政府的耻辱（ It was a humiliation for the government）。」 他们质疑为何将公款用来救此一失败的制度。比起传统采 购，此糟糕的PFI制度，报酬率太差了。更有人直言：「我们必须相当审慎， 纳税人承担所有的风险，民间厂商拿走所有的好处。」「整个事情变得太不透 明，也不诚信。PFI是隐藏债务责任的一个方法。」 支持者则认为PFI是摆脱传统采购追加预算、延迟完工的方法。「政府没有 理由不介入（There was“no reason”for the government not to step in.）。 为因应此事件， 财政部因此成立了财政部基层建设融资处（ T h e Infrastructure Finance Unit, TIFU），以协助厂商度过难关。 在2008-2009全球金融风暴发生之前，较大型PFI专案的资金来自於执行 PFI专案之厂商所发行的公司债。金融风暴爆发之後，改由银行 senior debt 筹 措资金越来越普遍。比较小型的PFI专案（为数较多），向来都是由银行以 senior debt 的形式直接提供资金。Senior debt 几乎都比债券还贵一些；银行则 辩称：这是因为银行较能准确地评估PFI案的信用价值。银行认为公司债的购买 者常常低估了风险，尤其是在兴建阶段，因此公司债给付的利率可以比银行愿 意贷放的利率低。全球金融风暴之後，欧洲投资银行（EIB）、新成立的财政部 基层建设融资处（TIFU） 伴随银行提供senior debt。最近 PFI厂商向TIFU举借 的案例就是曼彻斯特的废弃物处理厂。 PFI 案的融资重组（refinance） 非常普遍。一旦兴建完成後，专案的风险 就降低，所以届时可以获取较便宜的债务。这种融资重组，未来可以透过债券 的方式进行。兴建阶段的资金先向银行举借，而更为长期的营运期间则可透过 发行债券。然而大部分的 PFI 契约都规定，融资重组所得到的利益必须和政府 分享。 在营运的契约期限内，由政府给付给特许厂商，特许厂商再偿付对 PFI 提 供资金的银行。从特许厂商私部门的观点来看，PFI 借贷被认为是低风险的， 因为政府不太可能会违约。的确，在 IMF 的规范之下，政府不被允许宣布倒 闭。特许公司对银行的还款能力完全取决於他们依约提供的 PFI 服务（成果） 之收入。 二、日本 日本对於PFI 厂商资金取得，在《PFI 法》明文规定：为促成计画实现， 所采之措施包括：（一） 国有、公有财产之无偿使用；（二） 无息贷款；（三） 必 要之法制、税制、财政融资上的支援9。 适合FPI 的融资制度，如前所述，包括无息贷款、财政融资。无息贷款计 有：（一） 日本政策投资银行提供，例如2001 年文部省的教育文化设施、厚生 省的一般废弃物设施计画适用。（二） 由港湾整备特别会计提供的无息贷款，例 如：2001 年运输省的公共物流设施计画适用。（三） 由民间都市开发机构所提供 之无息贷款，例如：建设省的计画适用。 财政融资10 则计有：（一） 由日本政策投资银行「民间资金活用型社会资本 整备融资制度」所提供之融资。（二） 特别转贷债：以货柜堆栈场公共货物处理 设施整备为对象。（三） 土地区划整理事业中，用地先行取得的融资11。这些融 资优惠措施，在某种程度上，减轻了PFI 专案的融资成本。 由於日本由政府付款的PFI 案，其兴建阶段、营运阶段风险不同，因此融 资方式即有所不同。如果两阶段的风险都较低者，则以一般方式向银行借款， 否则即采用专案融资（project finance）。请详见表3。 与英国相对照，2008 年及2009 年的金融风暴，日本当然亦受到波及，但 由於日本信用资金尚称充足，故未闻因此而有日本政府特别纾困PFI 专案，或 成立类似英国的财政部基层建设融资处（TIFU） 予以纾困。 三、比较 在金融风暴之前，日本政府的资金支持方式有些为无偿资助，其资助范围 包括两大方面：PFI 计画前期的调查研究费和计画开始实施後的补助费。日本对 PFI 计画给予融资优惠、协助资金取得的主体实较英国为多。 金融风暴之後，情形有了很大转变。虽然英国PFI 仍宣称「民间融资」，但 是最後却是「政府救急」。英国对PFI 融资上的出力、回护，似乎比日本还多。 肆、PFI与财政赤字 本节讨论PFI 制度与财政赤字的关系。更清楚的说，本节探讨实施PFI 制 度是否可以改善财政。本节将分别依英国和日本之案例，逐次检验之。 一、英国 自1990 年起，英国财政态势分析，详列如表4 所示。 若从表4 观之，1997 年工党执政之後，PFI 开始积极推动，因此预算赤字 占GDP 之比率也比1997 年以前明显降低。1999 年、2000 年、2001 年甚至 出现预算剩余之情形。一直到2007 年，此一比率也多维持在3％左右，尚勉强 接近欧盟所规范之标准。 2008 年及2009 年全球遭逢金融风暴，英国亦无法幸免。该比率在2008 年剧升为5.13％，2009 年更飙高为11.58％。 表4 英国财政态势分析 (单位：十亿英磅) GDP 债务余额 债务占GDP 预算剩余 剩余占GDP 1990 570.283 185.797 32.58％ -8.863 -1.55％ 1991 598.664 187.357 31.30％ -18.223 -3.04％ 1992 622.080 204.012 32.80％ -39.396 -6.33％ 1993 654.196 248.244 37.95％ -50.828 -7.77％ 1994 692.987 298.191 43.03％ -45.989 -6.64％ 1995 733.266 339.537 46.31％ -41.732 -5.69％ 1996 781.726 376.971 48.22％ -31.583 -4.04％ 1997 830.094 408.903 49.26％ -17.378 -2.09％ 1998 879.102 406.843 46.28％ -0.951 -0.11％ 1999 928.730 405.491 43.66％ 8.681 0.94％ 2000 976.533 399.095 40.87％ 13.168 1.35％ 2001 1,021.83 385.236 37.70％ 6.546 0.64％ 2002 1,075.56 400.498 37.24％ -20.389 -1.90％ 2003 1,139.75 439.360 38.55％ -37.206 -3.26％ 2004 1,202.96 483.994 40.23％ -39.878 -3.32％ 2005 1,254.06 527.708 42.08％ -41.006 -3.27％ 2006 1,325.80 572.865 43.21％ -34.657 -2.61％ 2007 1,398.88 617.282 44.13％ -36.884 -2.64％ 2008 1,446.11 752.452 52.03％ -74.130 -5.13％ 2009 1,400.98 962.927 68.74％ -162.290 -11.58％ 债务余额占GDP 之比率则从1997 年的49％一路缓缓下降至40％左右。 2008 年该比率则升至52.03％，2009 年更飙高为68.74％。 因此有人据以认为PFI 的实施有助於英国财政之改善。National Auditing Office（2003） 亦赞扬PFI 之绩效卓着。但是批评PFI 之说，亦是不绝如缕。本 文认为： （一）是否有利於财政，在於PFI 的会计处理方式如何 PFI 是将当期本应支付的兴建成本、营运维修成本先由民间预支，而等 到政府购买劳务时，才支付费用。理论上，这只是公共建设延後支付的 分期付款，仅在纾缓目前现金之调度。 英国PFI 契约的债务目前并未表现在政府的资产负债表（off balance sheet）， 亦即它并不会被计入公部门借款需求（Public Sector Borrowing Requirement） 的国债之内。PFI 契约付款却被归类至经常支 出（revenue spending） 而非资本支出。结果PFI 在政府资产负债表中 没有揭露资本支出或资产，也没有揭露应计的负债。若是PFI 应计债务 总额必须全部揭露在英国政府资产负债表上，则英国的国债恐将大幅增 加。如果采用国际公认会计准则，这些PFI 债务一定会浮上台面。「甚至 有PFI 的支持者也承认：缺乏透明性是PFI 一大问题。他们甚至对PFI 指控——会计窗饰会延宕计画进行（accusations of "accounting tricks" were delaying PFI projects） 。 」 传统上认为由於 PFI 契约债务不在财政部举借受限之范围，所以即使在公 共支出成长有所限制之下，PFI 制度仍然会使得公共投资出现成长12。然 而Ball, Heafey and King（2002） 发现，如果每年都以一定额度改采PFI 融通，以取代传统的举债融通方式，则政府举借的减少额度会随着时间的 经过而渐渐减少，最终甚至会消失。换言之，若每年都以定额改采 PFI 的 方式融通，则新增的投资的额度范围会递减。此外，就算 PFI 的转换会降 低公共举借与税收，还是可能无法增进很多新增的投资13。 实际的观察，采行PFI 之後，公部门所留下的财政资源，是否会转用做 其他公共投资？英国经验的答案是「不会」。请详见表5。有了PFI 投资 之後，公共部门投资反而减少，总公共投资减少。 表5 英国PFI投资与公共投资 单位：十亿英镑 1994年11月 1995年11月 1996年11月 1997年11月 公共部门投资 21.8 19.8 18.0 17.0 PFI投资 - 2.6 2.5 1.5 公共投资合计 21.8 22.4 20.5 18.5 （二） 是否有利财政应视是否具有公帑节省之价值（value for money） National Auditing Office 在2003 年的报告中认为PFI 对纳税人是有极 好的公帑节省之价值（value for money） 。但有些评论者批评：PFI 慷 纳税人之慨，给私人厂商过高的利润。曼彻斯特商学院的 Jean Shaoul 教授根据Companies House 会计档案所做的PFI 获利性调查︰ 12 家 PFI 大医院的报酬率为58％ 14。当PFI 专案融资重组时，可能产生超额 的利润。Financial Times 也有文章评论： 「早期PFI 案财务严重困窘，但是当计画专案投资人从融资重组获利几 百万英镑时，也造成纳税人没有权利分享到这些好处。举例而言，在早 期的监狱建设计画的投资人，利用市场利率下降之时融资重组就赚得 1,400 万英镑的意外之财和高报酬率15。 」 Barlow and Koberle-Gaiser（2008） 探讨公共需求的角色，政府如何 制定一个采购政策，以解决基础医疗设施服务提供的创新方案。该文着 重於英国在 PFI 下兴建的医疗院所。从他们选取的 6 个案例发现，引进 PFI 会增加计画服务提供与医院营运之界面的复杂程度。这样的运作模 式会得到较少创新的结果，因而有可能会无法因应未来需求的变化。该 文认为，PFI 这种新型态的公共采购模式并不必然自动提供效率与创新 的利益。 PFI 模式下的计画平均比政府自行筹资者贵上30％。爱丁堡大学的 Mark Hellowell 和Allyson Pollock 教授表示：「PFI 所产生的债务对财 政部门造成显着的影响。 」 16 截至2007 年10 月止，全英国签约的PFI 案总资本为680 亿英镑，然而这个数字和中央政府与地方政府承诺未来 契约期间所需支付的2,150 亿英镑相比则相形见绌。若以地区来区分， 截至2007 年止，苏格兰地区的52 亿PFI 投资已使政府部门产生223 亿的现金债务；威尔斯地区6.18 亿英镑的PFI 投资也已产生33 亿的现 金债务17。 二、日本 从表7 显示：1990 年代初期，日本政府仍有年度预算剩余，财政尚称稳 健。但是资产泡沫之後，政府连续采取扩张性财政政策，年年预算赤字，致使 债务余额占GDP 的比率在2000 年後超过100％。 2000 年4 月，森喜朗承袭小渊惠三的扩张性财政政策，以推动公共建设刺 激景气，故将财政平衡列为财经政策的次要目标，因此在民间消费尚未复苏成 长之前，财政政策仍是森内阁用以支撑经济成长的重要政策工具。结果也造成 日本公债余额占国内生产毛额之比例高居工业国家之首。 2001 年04 月小泉在实行扩张性货币政策的同时，继续采取扩张性的财政 政策。由於日本财政状况的持续恶化，穆迪公司再次调降日本国债的信用评等 （AA3）。 总括小泉首相之任期（2001-2005），其经济财政基本方针为在2、3 年之 内彻底完成不良债权的处理；进行财政改革，透过调整预算支出结构，削减失 业支出和地方移转性支付等。放宽各种管制，推动邮政事业民营化，以削减对 特殊法人企业的补助。但是，这段期间却也是日本政府预算赤字比率最大（超 过5％），债务余额比率高速飙升的年代。 表7 日本的财政态势 单位：10亿日元 年度 GDP 各级政府 债务余额 预算余额 预算余额 债务余额 占GDP(%) 占GDP(%) 1990 437,022.762 216,674.0 49.6 9,022.700 2.065 1991 464,934.243 224,591.0 48.3 8,482.100 1.824 1992 477,105.550 239,351.0 50.2 3,789.700 0.794 1993 480,820.878 267,879.0 55.7 -11,512.200 -2.394 1994 486,551.700 291,721.0 60.0 -18,336.200 -3.769 1995 493,588.100 326,353.0 66.1 -23,275.000 -4.715 1996 504,261.900 355,169.0 70.4 -25,847.700 -5.126 1997 515,249.000 388,146.0 75.3 -20,775.300 -4.032 1998 504,842.900 437,555.0 86.7 -28,277.700 -5.601 1999 497,628.500 489,369.8 98.3 -36,904.800 -7.416 2000 502,989.900 535,587.0 106.5 -38,446.400 -7.644 2001 497,719.700 607,312.2 122.0 -31,364.700 -6.302 2002 491,312.200 668,760.5 136.1 -39,465.600 -8.033 2003 490,294.000 703,147.8 143.4 -39,276.700 -8.011 2004 498,328.400 781,551.7 156.8 -30,667.200 -6.154 2005 501,734.500 827,480.5 164.9 -25,297.300 -5.042 2006 508,925.000 834,401.7 164.5 -20,284.400 -3.998 2007 515,475.200 846,139.6 164.0 -13,015.700 -2.523 2008 507,527.200 846,497.0 166.8 *** -2.700 2009 *** 923,937.0 189.6 *** -7.800 2006 年，安倍晋三上任後释出首要课题系刺激经济成长的讯息，而非继续 前朝的财政紧缩政策。安倍内阁首次编列的年度预算案改采扩大支出振兴经济 政策，并冀望藉由经济成长以降低预算赤字。总额82 兆9,000 亿日圆的新年度 预算案，较前一年增加4％，是过去两年来首度的支出扩增。但安倍内阁亦计画 削减新发行国债额，拟转而仰赖增加税收。 2007 年经济施政有两大重点：裁减支出和吸引外资。另外，福田内阁重新 检讨公司税以降低企业之成本。 2009 年鸠山内阁新设「国家战略局」，负责政府各项政策的制定与决策， 特别将原来一直掌握在财务省的预算编制权力收纳其中，强化中央集权。 鸠山亦冻结原来麻生内阁该年度的补充财政预算（追加预算），经过检讨 後，停止不必要的财政支出和行政浪费，找寻其他的财源，以兑现选举政见的 承诺18。 若以PFI 实施之际，和日本财政之关系比较，似乎2000 年之後预算赤字 占GDP 之比重反而增加，而被认为PFI 无助於财政。 本文认为： 第一、日本的PFI 并非只有单纯的政府购入型。前已述及， 日本PFI 包括BOT、BTO 等模式。因此有必要单独分析政府购入型数额之多寡。 截至2009 年6 月底，政府购入型约占PFI 的70％，而BOT 则占少数。 第二、依据田代俊明（2009） 之说，日本并不将PFI 之负债免计。在招商 之前，对促参案件政府未来之支付承诺，需先送经议会之通过，才能进行公开 招商。不同於欧盟之会计处理方式，日本PFI 契约应付之负债部分亦已计入政 府负债。 三、比较 1997 年之後，英国财政态势转佳，似是PFI 之功。该时期英国预算余额由 负转正，相当明显。但是英国并未将PFI 签约应付款计入负债额度。 2000 年之後，日本PFI 启动，但财政未见起色，不能说PFI 无功。2000 年起的5 年比起1990 年代的预算赤字占GDP 的比重还要高，显然实施PFI 对 财政之结果似乎助益不大。 「 透过PFI模式因而可增加公共投资」论点则宜斟酌。原先以为实施PFI可 以让出空间作为其他投资，而增加公共投资，但从理论上、实务上都未获证实。 伍、结论 本文PFI 的名称先予以厘清。虽称之为「民间融资」，但是其实涵括DBFO 四大部分。同时涵括DBFO 此四大部分的民间参与，英国、日本都称之为 PFI，但其涵括范围和台湾规划的稍有不同。试以表8 说明之。 表8 DBFO在各国之名称 英国 日本 澳洲 台湾 政府购入型 PFI PFI PPP PFI 受益者负担型 PFI PFI PPP BOT 就总体成效言，PFI 仍无法完全取代公共投资，或增加公共投资，虽然 PFI 比重不大，但是非常重要。正如英国财政部网站所称“ The Private Finance Initiative（PFI） is a small but important part of the Government's strategy for delivering high quality public services.” 本文比较英、日两国之後发现：在推动组织方面，英国PFI 制度由财 政部主导。其意义在於强调国家资源的妥适运用，若是具有公帑节省之价值 （VFM），即使直接由政府付款购买亦无不可。英国推动PFI 的中央、地方组织 庞大、明确而绵密。日本则因国情不同，推动上似较不如英国积极，专责推动 单位（2003 年内阁府PFI 推进室只有12 人） 不如英国庞大。 在融资协助方面，金融危机之前，日本对PFI 计画给予融资优惠、协助资 金取得的主体实较英国为多。金融风暴之後，情形有了很大转变。虽然英国PFI 仍宣称「民间融资」，但是最後却是「政府救急」，备受批评。英国对PFI 融资 上的出力、回护，似乎比日本还多。 在财政表现方面，英国PFI 对财政调度较有贡献，但是英国的PFI 长期契 约签订所发生的应付帐款，并不计入政府负债。日本的PFI 业务，政府购入型 （由政府付款） 占70％，虽然也是企图减轻财政负担，但对政府负债之认定较有 坚持。 ------------ 满丰富的资料与分析 从这篇我们也可以看到 类似bot的政策在英国推动 和台湾一样会发生「号称零出资却最後背书贷款」的情形 看起来我是不看好台湾采用这种政策，会让潜藏负债增加... -- 国家研究院->政治小组-> policy 政策板 █▆▆ █▆▆ 远离对政党人物偏好 █ ◥ █ ◥ 追寻「什麽对人民最好」 █▆▆▆ ▆▆█▆▆ ███ ███ ██▋ ███ ███ █▉█ ▁ ▁ ◥◣ █ ▇▇█▇▇ █▇█ █▉█ ██▋ ██ ██▋ ███ ▉██ ◥◢◤ 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