http://0rz.tw/K3Xzv 社会住宅政策与社会转型的新视野 (台湾新社会智库) 一些统计数字指出台湾社会的恶性发展：2009年，房价与所得比在台北市已经高达14.1倍 ，台北县则为9.5倍，就国际标准来看已属房价过高极度严重的程度。另一方面，台湾在 十年间，位在贫穷线以下的家庭几乎成长一倍，达10万8千余户、26万多人。而最高5％的 平均所得与最底层5％平均所得，则从32 倍扩大至66倍。面对台湾，特别是大台北都会区 如此严重的房价飙涨与社会分配二极化的双重困境，去年8月26日由少年权益联盟、老人 福利联盟、伊甸基金会、社区居住联盟、社会福利总盟、康复之友联盟、都市改革组织、 崔妈妈基金会、劳工阵线、智障者家长总会、残障联盟、励馨基金会等民间团体，共同发 起了社会住宅推动联盟（以下简称为「联盟」）。 1 「联盟」可以说是另一波无壳蜗牛运动的再起。1989年，为抗议政府放任房价飙涨 、缺乏政策干预，小学老师李幸长等人结合了小市民、中产阶级以及都市规划背景的大学 师生发起了无壳蜗牛运动，并於8月26日在当时台湾地价最高的地段忠孝东路创下了近两 万人夜宿的纪录。这个住宅运动之後催生了两个团体：崔妈妈基金会是第一个以志工形式 服务租屋资讯的社会团体，并持续在社区营造、租屋市场以及公寓大厦管理等领域提供服 务。都市改革组织则持续针对建筑规划专业教育与都市政策提出监督与批判。这两个团体 屹立二十年至今，处理都市与社区的众多议题，然而当时运动的主旨「住屋即人权」，以 及政府应积极干预房市的要求，却几乎没有获得政策回应。二十多年後，「联盟」的成立 一方面反映了运动策略的再反省，即是必须要超越街头运动、结合更广大的社会群体，多 方面进行立法游说、运动施压、公共教育、制度建议等，才能对住宅政策产生真正的改变 。另一方面，也可以看到台湾经历过经济成长高峰期，所得虽然提高，住宅政策却与先进 国家有巨大落差的吊诡，这正是台湾社会不正义的体现。而任凭房地产部门吸取大量社会 财富，公共住宅或社会住宅阙如的状况即是今日贫富差距扩大的主因。「联盟」就指出先 进各国以出租为主的公有社会住宅占其住宅总量比例的数字，如荷兰34%、欧盟平均14%、 美国6.2%、日本6.06%、香港29%、新加坡 8.7%，但台湾仅有0.08%。这个「联盟」称为「 可耻的数字」，说明台湾在住宅政策上累积了巨大赤字。 社会住宅的议题从去年延烧到现在，相关的概念正引发热烈社会讨论。从广义来说 ，社会住宅不仅是为少数弱势族群所兴建的公共住宅而已。积极目标是在照顾最弱势族群 的同时，也纳入中产阶级中无力负担市场住宅的人口，使住宅福利能够成为社会再分配的 一环。社会住宅应成为社区必备的基础设施，以它的公共空间、福利设施、社区经济做为 提升社区生活与社区营造的驻点，这才是社会住宅的最终意涵。目前政府因求兑现北市与 新北市市长选举的支票、以及提早因应未来总统选举，陆续有社会住宅的政策宣示。然而 由於制度、配套措施仍有许多问题，在作业匆促、社会沟通不足的状况下，急就章公布政 策，以硬体建设（主要为住宅单位数量）的内容引来许多社区动员抗争反对，使社会住宅 一时不幸，竟成邻避（NIMBY, not in my back yard）设施，足堪称为政策悲剧。 目前国人对於社会住宅的负面印象的根源，可能来自美国以及台湾公共住宅的印象 。美国在战後福利国家的年代，曾经大量兴建国宅，然而这些大规模公共住宅群，在美国 的政府与房地产商引导城市郊区化、并以独栋住宅为主流的居住意识型态中，逐渐演变为 缺乏认同、弱势者集中的地点。例如Pruitt- Igoe公共住宅，就是其中最有名案例。它於 1954年兴建，1972年便因为贫穷、犯罪以及空间隔离化现象等，而被联邦政府炸毁重建。 Pruitt- Igoe代表的不仅是如建筑评论家Charles Jencks所指「现代主义建筑的死亡」， 而是美国历经1960年代的人权与文化运动洗礼後，庞大与僵化的国家官僚体系无能处理新 社会所浮现的多样化住宅需求的失败印记。台湾公共住宅最早期有从1960年代到1970年代 中兴建的整建住宅以及後来台北市的平价住宅。当时南机场整建住宅等一批在美国援助下 所兴建，完工当时还是现代化的模范住宅。平价住宅也是台北市领先其他县市的住宅福利 政策。然而这些住宅後来陆续因为规划设计不良、公共环境与政府福利投资不足，使贫穷 与弱势大量聚集却难以脱贫等问题，而成为所谓贫民窟。然而，社会住宅是否一定会步上 以上的失败之路？欧盟各国的状况大不相同。甚至曾与台湾同被誉为亚洲四小龙的韩国， 近年来更以社会住宅政策做为「庶民政策」的主力。以下一些经验可供参考。 壹、荷兰的社会住宅经验 荷兰住宅法从1901年就已经制定，它赋予私人机构在政府的支持下，提供公共财的 角色。在荷兰，社会住宅主要由社会住宅协会（Social Housing Association, SHA）推 动。SHA是独立的私部门机构，负责营造、租赁、经营、出售等事务，出售的住宅的利润 ，则持续投入社会住宅的兴建。SHA是一个有着社会目标的企业，并按政府法规来制定业 务内容，如SHA必须要符合以下六个目标包括：提供有品质的住屋、财务永续、按顺位照 顾社会群体的住宅需求、提高邻里社区的生活品质、住民参与管理、以及回应有照护与辅 导需求的社会群体等。 荷兰在2006年人口有一千六百万人，家户数为七百一十万户。当时全国已有近五百 个SHA。SHA从早期便共同组织联盟Aedes Organization。 Aedes 共有一百二十位的工作 人员，经营两百四十万的住宅单位，在荷兰总数约六百九十万的住宅存量中占有约34.7％ 的比例。这些社会住宅以出租为主要型态。以下为荷兰的住宅自有与租赁形式的比例。2 表一：荷兰不同类型的住宅存量 1993 1997 2001 2006 自有住屋 47% 50% 53% 56% 私人租赁 15% 13% 11% 10% 社会租赁 35% 37% 35% 34% 总数（x1000） 6,044 6,366 6,649 6,913 资料来源：住宅部（Ministry of Housing）3 荷兰近年来政府新的政策鼓励SHA兴建自购屋，而不是租赁屋。然租赁的社会住宅 比例仍然很高。2005年到2015年，荷兰的社会住宅协会仍计画在社会住宅上投资六百四十 亿欧元。在荷兰，社会住宅与工作、社福照顾与教育是相互连结的。 美国知名的都市政治学者Susan Fainstein（2006）曾经对几个全球化城市包括东 京、巴黎、伦敦、纽约以及荷兰的蓝斯德（Randstad）都会区的都市政策与社会两极化现 象进行比较研究。她指出，开放性的全球化经济政策若要避免造成都市社会阶层差距扩大 的现象，政府必须要谨慎选择经济取向，同时对在分配政策进行干预。她的研究中，荷兰 非选择容易造成所得集中的高科技或金融产业，而是选择有历史的贸易业、并透过基础设 施的改善提高物流与人流的品质与效率来面对全球化经济的挑战。另一方面中央与地方政 府都积极进行以社会住宅与相关的福利措施进行社会再分配。蓝斯德地区因此在以上五个 全球都会区域中，一直保持为社会阶层差距最小的状况。4 贰、韩国的社会住宅政策 韩国相应的社会住宅政策，用的是公共住宅或是国民租赁住宅的字眼。其住宅供给 以租赁屋为主，也以政府为政策推动主体。在规模上，早期韩国虽然不像香港与新加坡那 样显着，但是却持续发展，到近几年来更大幅扩张。例如1971年到82年落实租赁住宅育成 方案，「租赁住宅建设促进法」也於1984年通过。为了住宅市场的活性化，也规定申请人 租住五年後可以开始申购。到1989年开始，又规划提供永久租赁住宅。当年政府发表计画 兴建的两百万公屋中，有二十五万户是为经济所得最低者所设计的永久租赁住宅。1990年 代中期，金泳三在致力追求经济全球化政策的同时，也进行了百万公屋计画。2000年以後 ，卢武铉同样推动了百万公屋计画，而2008年上任的李明博，目前所执行的则是一百五十 万公屋计画。 除了政府积极介入做为主体之外，韩国的住宅政策还有灵活的特点。例如，主要兴 建方式虽为政府自建，但近年来政府也以公告地价来购买之前建商超额供给而卖不出去的 屋宇，而将其为转为公共住宅之用。此外，公共住宅政策虽以租赁为主、不以住宅自有为 目标，但因应居住者的经济能力与购屋意愿的变化，也规划有从租赁变成申购的机制。租 赁年限也根据不同所得能力与需求有五年、十年租赁、以及五十年租赁的设计。现有住宅 存量中，韩国公共租赁住宅占现有房屋总量的 9.6%，而提供居住者做长期如十年以上的 租赁住宅，则占所有住宅存量的4.8%。 韩国注重规划设计与兴建的品质，也减低公共住宅被污名化的问题。区位选择多位 於公共交通近便地区，同时公共设施配备与设计式样并不弱於市场屋。最近例如在首尔首 都圈、国土海洋部所在地、环境、交通与意象十分良好的安阳市，刚释出2,250户公共住 宅给属於第一类条件、也就是最需要住屋的民众承租，结果报载首日便引来将近四倍的人 申请。另外，韩国年轻人原本首购多选择市场屋，最近却有转为申请公共租赁住宅的趋势 。因为租赁住宅的费用大约是市价的30%到83%（按个人的经济所得订租金），使年轻人能 够省下大幅成家的成本。而韩国目前社会住宅的热门情况，也被媒体誉为「人气的庶民政 策」。5 参、闲置空屋做社会住宅可行吗？ 在北市，新建社会住宅区位宣布後引来引大的社区反弹。而在新北市，朱立伦市长 则提出不一定要兴建新房，而是以租金补贴以及空屋变社会住宅的方式来进行。然而政府 不宜忽略这个取向一样需要许多的机制配合。朱立伦市长提到新北市目前的11.6%比例的 空屋可首先释出。然而台湾因为近年的高房价，空屋的所有人不将住屋出租，有部分原因 是区位不佳、销售不易，或是所有权者多着眼於房屋转手的高利润，相较之下赚取租金的 动机不强。因此空屋不一定都能释出、甚至转为社会住宅。 此外，这些私部门的空屋要针对居住弱势者能够释出以供承租，一方面要有更高的 弱势者的生活补贴金额，另一方面，在房东与承租者之间，则需要政府、企业或民间团体 承担更多的责任。笔者透过亲自参访了解到大阪市西成区在住宅上，发展了渐进式的公「 私」（地方小企业与社区）部门合作模式的作法。西成区为大阪的居住弱势者集中之区域 。在这里，在地的小型不动产仲介业者，做为小型住宅房东与弱势承租人之间的桥梁。承 租人多为领取生活保护金的前游民、半就劳、高龄、单亲母子家户、身障者自立者、以及 以年金生活的独身者等。其中单身人士占大多数。这个另类的租屋市场最早仅有一家地方 性、雇用五人的仲介业者愿意经营，而一年间进行的仲介数约一百件。近几年则因为此类 经验发展比较成熟，而陆续吸引其他仲介业投入。 在这个机制下，房东所提供的住宅类型包括低价供日租的简易宿泊所、以及供长期 租用的共同住宅，有些建筑也改装为同两种目的使用。此外还包括早期建成、没有卫浴的 「文化住宅」，或者也有品质较高的福祉公寓（例如一般两房的家户住宅单位约四万二千 元日币的月租）。而政府对这些由私人部门提供的住宅有特别的消防安全与空间设备的规 定，符合标准才能列为福祉住宅。此外，住进福祉住宅的承租者的租金，虽从生活保护补 助支出，但是在日本一般租屋者需付出的数目庞大的押金则是由政府代为支付。 这些小规模的（从个位数的户数到百户左右）社会住宅，分散於社区中。类型弹性 化，外观也与其他建筑相近，避免了被标签化的状况。而这个最近十五年才开始的趋势， 背後的经济背景则是大阪长期经济不振，房地产价格持续下跌，房产所有权人与仲介业者 都在转变经营型态。不过这个经验的研究也指出，房东与弱势的租屋者之间仍需要其他更 多的社会网络以及支援团体的投入，协助如居民的生活适应、住户间相互沟通、住屋日常 管理、住宅改装维修、以及老人日常访视等服务，才能够打破房东的疑虑，愿意将房屋出 租给领取社会福利津贴的弱势群体。而学术单位，例如大阪市立大学都市研究中心设於西 成区的NPO也成为一个对弱势地区进行住宅研究的基地，并以调查与行动为基础，持续给 予公部门动态的政策建议。因此以上大阪以私部门的空屋做为社会住宅的取向，其基础是 政府、民间团体、学术机构与小型地方企业为解决问题所进行的长期探索与合作。新北市 政府以及社会住宅推动联盟若要进行上述取向，仍有许多长路要走。 事实上，短短几个月间，台湾的社会住宅政策执行已浮现一些核心问题：例如，国 家或市场谁为主体？目前不论是中央政府或地方政府都有某种期望透过BOT等方式吸引发 展商投资的迷思。在房租的思考上，也出现「根据市价打八折」等，而不是按承租人的经 济身份与需要等思维，以上都显示了国家仍未有将住宅视为社会责任与公共同投资的决心 。在法令与制度面上政府更有许多弱点：一方面，台湾的住宅法目前仍躺在行政院，立法 上已经晚了荷兰至少一百一十年，真正与世人见面的日期仍未知。另一方面，掌管全国住 宅事务的营建署住宅组的人力则只有二十多人，人手过少难以处理复杂的住宅事务。因此 ，政府在社会住宅政策的处理上，要如何脱离目前「制度的路径依赖」困境，而学习如多 年前的社区营造政策，进行制度与思维的拓边，这真是一场艰钜的挑战！ 作者黄丽玲为台湾大学建筑与城乡研究所助理教授 （本文仅代表作者各人意见，不代表本智库立场） ----------------- 其实大概也就是这样 不过文中有一些例子和数据 给大家参考 -- ███◣ @ＰＴＴ ◢█ █◢█ ◢◤◥◢◤◥◣ █ ██ █ ▄ ◣ ██ ◤█ ▆▆ ▆▆ 板 █◢█◤ █ ◢█ ◣█ █◢ ◤ █ ◢▆▆ ▆▆▆ ██◤ █◣ █◤ ◤ ◥██ ▊█◤ ◥█◣ █ █ ◤ █ ▋█ █ ▅ ◣ ◢█ ▊█ ◢ ◣ ◤◢█◣ █◤ ◥█◥ █ ◥█ ◢◤ ██◤◢ ◤◥█ ◤█◥█ diwai --

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