南韩超广域开发圈战略之内容及启示 (国际经济情势双周刊 1782) 一、前言 在全球化发展趋势之下，资讯与运输网路的发达缩短空间流通的时间，所有 的活动不再受到既存空间的束缚，使得包括物力、资金与资讯在内之所有资源的 开发利用，都打破传统疆界概念，跨越国界、地区与产业发展藩篱的限制。世界 上所有的企业或城市都有可能与其他企业或城市产生竞争与合作关系，而任何企 业或城市亦很难能够自外於无疆界的趋势与竞争事实，将自我限缩在既有的生存 空间当中。 面对全球化竞争发展趋势，全球各主要城市都在努力争取自己於全球经济网 络中的优势地位，扩展经济版图并共享全球资源；经济个体（包括跨国公司与消 费者）的区位选择亦已跳脱城市框架，在国际之间流动；同时，跨国界的城市竞 争与合作趋势日益繁盛，国际性运输路线与网络集聚态势亦正在发展形成中。在 此发展趋势下，所谓「超广域经济圈」的概念应运而生，各国为确保国土均衡发 展与地区竞争力，纷纷推动以超广域经济圈为中心之国土空间规划计画， 例如英国的地区政府（Regional Assembly）、 日本的广域地方计划圈、 德国的州合并及 法国的六大国土地方圈等， 以全球经济交界地区（Mega Region）为中心，透过选择并将之集中起来， 以谋求国家的发展。 目前，全球共有40多个经济交界区大都市及都会区， 其人口约占全世界人口的17.7%，总生产量则占全球总生产量的66%， 这些地区成为经济开放与全球化的核心区域，扮演着国家发展的火车头角色。 此外，区域主义的兴起亦为1980年代以来国际政治经济环境一项重要的发展 趋势，由於受到地缘政治壁垒分明的影响，间接使得区域主义开始在全球各地萌 芽发展；其主要以地理性为基础，发展而为区域意识（regional consciousness）， 并体现在区域内的跨国合作上。 区域主义的发生原因为各国了解到单边主义（unilateralist action）行动的局限性， 在成本效益的衡量之下，透过集体合作以追求共同目标， 具体的例子包括欧盟（EU）推动区域整合运动、 亚太经济合作会议（APEC）推动亚太区域经济合作、 东协（ASEAN）进行东南亚区域经济与社会安全之合作， 其他尚有着名的北美自由贸易协定（NAFTA）、中美洲共同市场（CACM）、 南锥共同市场（MERCOSUR）、南部非洲发展共同体（SADC） 及西非经济暨货币联盟（UEMOA）， 以及以南韩、中国大陆、日本与俄罗斯为主之东北亚区域整合等。 其中，东北亚区域整合随着中国大陆经济崛起、 两岸经济合作架构协议（ECFA）的签订等因素， 为获取更高的经济利益与提升区域地位， 南韩、中国大陆、日本三国对於促成东北亚地区国家的经济合作，展现出更为积极的态 度与作为，基本核心即为以三国主要城市之间的连结，形成所谓 「东北亚超国境、超广域战略」。 南韩为提升国内各地区之国际竞争力及其自主发展，并同时着眼於东北亚区 域整合之全球区域布局思维，在考量人口规模、国际基础设施、产业及研发（R&D） 基础、社会及文化同质性等因素下，设定「超广域开发圈」，并积极提出发展计画。 本文以南韩之超广域开发圈战略为文，阐述其战略内容与对我国的启示，提供我 国未来规划相关政策时之参考。 二、东北亚超广域经济合作之内涵 一般而言，次级区域之经济合作在经济全球化和区域经济整合的背景之下， 国家之间会产生新的合作模式，其主要体现於地理位置紧邻的国家之间的边境合 作。边境合作乃是着眼於透过合作将边境地区的闭锁效用转换为中介效用；亦即， 边境乃是一国的领土分界线，扮演着确定各国领土范围的角色，但同时也是两个 经济区域之间的分界线，所谓「边境的闭锁效用」，指的是由於交流和空间上的阻 碍使交易成本有所增加；所谓「边境的中介效用」则指将边境作为接触与交流空 间，从外部获取生产要素和扩大市场范围。 在此观点之下，充分运用韩、中、日三国在地理位置上紧紧相邻，并同时具 有文化上的渊源的特性，将三者连成一体，可形成一个巨大的市场；再者，利用 东北亚区域经济合作，对内可以充分发挥各国比较利益，促进各国之间的经济成 长与利益，对外则可透过合作提高东北亚地区之总体竞争力，进一步加快区域经 济整合的脚步。 为推动东北亚区域合作，韩、中、日三国於2010年5月在南韩济州岛举行「韩 日中三国高峰会」，达成「Vision 2020」之协议，内容包括各项经济合作，例如共 同成立运输及物流体系，以形成东北亚运输及物流网络，以及订立投资协定、强 化金融合作、科技合作等；此外，尚包括自然灾害-共同沙尘暴监督系统之建立、 区域安全-军事人员交流与合作、犯罪-共同维护治安及地方政府缔结姐妹市、高等 教育人才及青少年文化交流、环保与非洲议题合作等。其具体作法为利用目前国 际上方兴未艾的「都市经济圈」概念作为先导，以本地区相互友好都市为基础， 成立「东北亚经济交流促进组织」 （The Organization for the East Asia EconomicDevelopment, OEAED）， 作为东北亚经济合作的桥梁。该组织目前已有韩、中、日三国10个都市加入， 包括北京、首尔、天津、大连、青岛、仁川、釜山等， 这些都市利用中国大陆经济开发区、保税区，以及韩国经济自由区，逐渐将港口与 机场串连起来，推动相互间的投资及贸易，并透过产业、环境、旅游、物流、教 育等各种领域的合作，形成超广域经济圈；同时，又以这些都市作为区域经济合 作的中心，向外扩展。 三、南韩超广域开发圈之战略思维 南韩定义所谓「超广域开发圈」（亦有称「超广域经济圈」）的概念，乃是因 应在全球化与开放化加速发展的趋势之下，快速的交通与无远弗届的资讯网，使 得各国得以超越国境与行政区域的界线，逐渐形成巨大的无国界地区经济。「超广 域开发圈」并非只是单纯几个广域圈的连结，而是从经济、社会、文化、政治等 多样性观点出发，具有共同性及独立性之经济单位；换言之，超广域开发圈乃超 越传统行政区域的限制，形成具有经济自主性之产业群聚。因此，其认为在全球 化发展趋势下，各国为确保国际竞争力及发展之自主性，无论在产业、研发及基 础设施等方面，都有必要形成具有规模经济之超广域开发圈。 南韩的超广域开发圈战略思维除着眼於提升国家及地区整体发展之外，亦有 因应全球化趋势及东北亚时代来临之考量，自1990年代以来，即在国土整合计划 的层次上，逐步规划出具备开放成长特质区域。在「第四次国土整合修正计画」 （2006至2020年）中，揭示南韩将致力於以南北韩及与东北亚国家之间的生产交 流合作为中心，建立超国界之国土经营机制，并自我设定为连结俄罗斯大陆与环 太平洋地区发展之核心角色。 2009年4月，南韩修订「国家均衡发展特别法」，以其作为超广域开发圈设定 之法源依据，并揭示五大发展战略，包括：(1) 建立东北亚超国境合作机制注1；(2) 提升南韩东、西、南海岸等超广域开发圈之间的连结与发展；(3)培育世界级超广 域产业链；(4) 推动地区共同发展计画；(5) 活化南北韩之共同合作与交流。 南韩超广域开发圈的涵盖范围与层面完整，其确保各地区之全球竞争力及广 域经济圈之间的生产发展，并建构出一个开放型之新成长地带。目前南韩超广域 开发圈的政策方向为，以广域圈之间的互相交流与合作战略为核心，对外强化全 球竞争力，并为未来朝鲜半岛的统一作准备。 四、南韩超广域开发圈之内容 （一）超广域开发圈形成策略 1. 超广域开发圈的设定 超广域经济圈的设定基准为：具备一定程度以上之人口、经济规模及地区资 源等多样性条件，相当程度之都市、产业、学术及文化上的累积，具备国际机场、 国际货柜港口等国际交流基础设施，得以促进东亚地区连结之海洋活用潜力，具 自然、经济、社会、文化等同质性。 2. 超广域产业群聚的建立 透过产业群聚的形成，创造广域圈之经济自主性，以具成长潜力及外延效果 之主力产业为核心，形成超广域群聚，例如大田-忠南-忠北之生物科技产业群聚、 郁山-庆南-庆北之汽车产业群聚。为形成超广域产业群聚，中央与地方政府将共同 推动广域圈内及广域圈之间的人力与技术开发、生产基础设施等合作计画。 3. 超广域开发圈世界级基础设施之扩充 以超广域开发圈建立直接与东北亚及全世界连结的陆上、海上、航空交通网， 例如活用仁川（首都圈）、清州（中部圈）、务安（西南地区）、济州、襄阳（ 江原 道）等既有的国际机场，并更新东南圈机场的设施。为强化海上物流机能，以三 大机场－釜山、光阳（全罗南道）、仁川为中心，建构国际航空网体系，并强化与 地区主要城市之航空网体系；同时，建构连结朝鲜半岛与亚洲之陆上公路与铁路 交通网。 另外，透过超广域开发圈内及各广域圈之间交通体系的建构，以超高速交通 网使两地的距离缩短为30分钟左右，并达成全国「半日生活圈」的目标。具体作 法为建造南北7个轴、东西9个轴之国家干线道路网、京釜及湖南高速铁路、铁路 及干线道路连结交通网。 4. 超广域开发圈之全球化 将超广域开发圈培养成迈向东北亚及世界之全球竞争据点，诸如将经济自由 区、自由贸易区及国际自由都市等指定为超广域开发圈，并使其发展成为全球投 资据点。 强化南韩国内与东北亚超广域开发圈之间的交流及合作，例如加强南韩国内 超广域开发圈与日本、中国主要经济圈之间的交流，谋求角色互补与共同发展之 可能性，以地方政府之间的合作为中心，展开东北亚超广域发圈之间的交流与合 作计画。 5. 超广域管理体系之建构 为了各超广域开发圈综合发展计画之树立与进行，将建立市-道（省）之间、 中央-地方之间的合作体系，并将地方政府的地区发展计画纳入超广域开发圈的发 展计画中；此外，为达成超广域开发圈内之共同发展，将推动市-道（省）之间的 合作项目及财政诱因等制度性措施；再者，为推动政府之间的夥伴协定，将以国 家均衡发展特别预算作为财政支援措施；最後，将在超广域开发圈的层次上，检 讨地区发展政策。 （二）超广域开发圈之内容 2008年10月，南韩国家均衡发展委员会（2009年4月改称「地区发展委员会」） 将南韩全境分成四大超广域开发圈（南海岸船舶带、东海岸能源观光带、西海岸 新产业带、南北交流交界带）、七大（5+2）广域经济圈（首都圈、忠清圈、湖南 圈、江原圈、大庆圈、东南圈、济州圈）及基础生活圈等三个等级，积极推动地 区发展战略。同年12月，提出「三层次战略」，以163个市、郡为单位进行基础生 活圈品质提升计画，进一步提升7个广域开发圈之竞争力与发展、促进广域圈之间 的连结，并提升各广域圈的对外开放竞争力。2009年5月，确立「四大开放型链带」 注2-东、西、南海岸及交界地区之基本构想，以及地方政府之间如何推动共同计画 等。 如前所述，超广域开发圈发展计画共分成三个层次进行规划，第一个层次为 建立「基础生活圈」，以163个市、郡为单位，提升基本生活品质；第二个层次为 建立「广域经济圈」，提高「5+2」圈域的竞争力与发展；第三个层次则为建立「超 广域开发圈」，培养成为国家对外开放与追求经济成长之核心区域。并规划将「东 海岸圈」、「西海岸圈」及「南海岸圈」等三大区域，分别发展成为「绿色成长、 能源、观光」、「知识、尖端产业」与「经济、物流、休憩」链。 综观南韩整体地区开发战略及超广域开发圈发展策略及内容，乃包含东、西、 南海岸在内，集合南北交流与跨区合作的四大超广域开发计画，着眼於对外开放 与提高国家竞争力；七大（5+2）广域经济圈乃是透过地区之间的连结与合作，利 用区域内之经济/产业和历史/文化上的共通性，作为提高地区竞争力的基础，所进 行的一项计画；基础生活圈则是针对全国大都市以外之163个市/郡，连结中小型都 市、小都邑及农产渔村等，以推动「都农」之综合性开发计画，透过教育、医疗 及文化等定居条件之改善，提升生活品质，并针对落後农产渔村的休闲、休养据 点化的推动，创造所得及就业为主要目标。关於南韩整体地区开发战略，参见表2。 五、南韩超广域开发圈之启示 在全球化、资讯化及贸易自由化的发展之下，国与国之间的疆界已变得模糊， 资讯、人流与物流得以在全世界穿梭，作为人流与物流主要穿梭活动的城市，逐 渐展露其重要性，甚至在区域整合中开始扮演重要角色。城市竞争力不仅代表着 经济的成长，而是在经济发展的过程中制造财务与劳务，并分配於广大区域、国 家与国际市场，同时增加实质收入、改善民众生活品质，并以永续经营的方式促 进发展。因此，世界各城市开始注意提升自身的竞争力，城市已逐渐被各国当作 一个整体来经营，着眼於其全球竞争力，具有国家总体发展层次的意义，而不再 仅限於地方发展层次的思维。换言之，各国有意识地发展城市，并将城市的发展 模式建立在合作和网络的基础之上。 综观南韩的超广域开发圈政策，乃是将其置於国家计画层次上，并以推动成 为建构东北亚经济圈之先导成长据点为重点目标。该政策所反应的是中、日、韩 三国的合作思维，不仅仅局限於国家之间的关系，而是逐渐扩及并深化区域及都 市之间的连结与合作。 这种思维亦可从日本的广域开发圈政策中有所理解，日本 透过设定4大超广域轴心及8个广域圈进行培养，最终策略乃是瞄准於在整个东亚 地区之布局，达成「无缝的亚洲」（Seamless Asia）；为达成「东北亚一日生活圈」 的目标，乃透过交通及物流连结战略，将日本九州等西部地区与南韩、中国大陆 东部沿岸、西岸与武汉等中西部地区，连结成一个「一日活动圈」。 其他如中国大 陆亦有相关的政策，其将空间政策直接结合经济政策，2006年发表的「十一五」 计画当中，即揭示地区发展方向包括： (1) 从「量的发展」转换为「质的发展」； (2) 发掘新的成长动力； (3) 合并为超广域经济圈及发展轴。 随着两岸关系逐渐趋於缓和，我国的国际发展空间亦有所扩大， 2010年4月台北市与上海市签署文化、旅游、科技及环保四项合作备忘录； 马总统於2010年提出打造「东北亚黄金航圈」的目标， 并已陆续开通台北松山至上海虹桥、台北松山至东京羽田， 以及台北松山至首尔金浦等市区机场航线，使台北国际化的目标更向前迈进一步； 另外，2009年12月有类似广域开发圈概念之所谓「海峡城市群核心圈」倡议的出现， 亦即由台北、高雄、台中等三大都市圈与 福建福州、宁德、莆田、泉州、厦门、漳州等六个都市区组成， 另外涵盖潮汕都市区、温州都市区和梅州、龙岩、三明等城市， 并对接长江珠江三角洲，辐射长株潭、环鄱阳湖、武汉、合肥等都市圈， 形成两岸城镇密集区，以作为两岸合作发展的核心和枢纽。 这些相关发展计画，都对我国城市发展及提昇国际竞争力具有重要意义。 观诸南韩及其与东北亚国家共同打造超广域开发圈的目标与策略，我们可以 理解到城市开发的思维已不限於地方发展层次，应提升到国家整体发展的层次； 城市竞争力非仅指称国内各城市之间的竞争，应逐渐扩展到对外之国际竞争力； 以国际城市为核心所发展的广域经济圈，已逐渐成为国际合作中重要的一环，其 具有全球及区域布局的意义。这些经验对於我国国土开发及城市发展政策具有重 要的启示，对於未来我国在国土开发与城市发展规划上，亦具有参考的价值。 注 释 注1：东北亚超国境经济合作主要分成环黄海圈、环东海圈与环太平洋圈等区域， 其为建构俄罗斯、日本、南韩与中国大陆等东北国家间之物流、观光与环境 等议题之合作，并以北京、首尔及东京等东北亚三大都市为核心，扩大东北 亚都市之间的合作与交流。 注2：所谓「链带」（belt）的构想源於「连结性经济」的概念，意指个别区域以 其本身具备的内部资源，与其他区域所拥有的资源相互交流、合作，创造最 大的效率，以创造产业与资源链，「广域开发圈」正是以此概念作为基础原 理进而研拟策略。 -------------------- 在很久之前 管理学者麦克波特就提出过「城市区域合作」的概念 他当时是以美国城市为例，认为行政区与行政区的交界带， 非但不该是三不管而发展迟缓的地带 反而可以是结合交界点附近两三个行政区政府资源投资的重点区域 学术与管理思想与日俱进 也就是说不只是提供互利互惠的合作， 更直接以区域竞争力作考量互相配合 其实这个难度更高 韩日中台都有自己的本位主义考量，能合作到什麽程度还有待主事者努力 -- oodh 进入守备状态 接着覆盖一张蚕丝被 结束这回合 http://www.wretch.cc/blog/oodh --

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