司法院释字第六五八号解释不同意见书 大法官 叶百修 徐璧湖 本件解释多数意见认为，公务人员退休法施行细则第十三条第 二项规定（下称系争规定），已领退休（职、伍）给与或资遣 给与者再任公务人员，其退休金基数或百分比连同以前退休（ 职、伍）金基数或百分比或资遣给与合并计算，以不超过该法 第六条及第十六条之一第一项所定最高标准 为限之规定，逾 越公务人员退休法第十七条规定之授权范围，进而对再任公务 人员之退休金请求权增加法律所无之限制，抵触法律保留原则 ，本席不能赞同。爰提出不同意见书如下： 一、公务人员与国家间之公法上职务关系 所谓公务人员，系指经国家任用，并与国家发生公法上职务及 忠实关系者而言 。公务人员经国家任用後，即与国家发生公法 上职务关系 。依公务员服务法第一条、第七条至第十二条等规 定，公务人员对国家负有忠实执行职务之义务，而国家对公务 人员则负有给予俸给、退休金等与其身分相当、赖以维持生活 之照顾义务 。由於公务人员为国家执行职务之目的非在换取酬 劳，是国家对公务人员所为之生活照顾义务，与私法上雇佣关 系所得之报酬系按工作繁简、工作时间长短或工作量多寡而为 计算标准者不同 。 二、公务人员退休法将退休年资上限定为最高三十五年有其立 法目的 宪法增修条文第六条第一项规定，考试院为国家最高考试机关 ，掌理：一、考试。二、公务人员之铨叙、保障、抚恤、退休 。三、公务人员任免、考绩、级俸、陞迁、褒奖之法制事项。 考试院针对公务人员之退休制度之订定，乃其职权范围，考试 院基於其职掌，就公务人员退休制度相关规范之制定，自有其 裁量范围。查中华民国六十八年一月二十四日修正公布之公务 人员退休法第六条规定，公务人员退休之最高年资，系以最高 总数六十一个基数为限，而该基数之换算，系以任职满五年以 九个基数为基础，每增半年加给一个基数，满十五年後，另行 一次加发两个基数，其换算结果，公务人员得计算之退休年资 ，最高为三十年 。该规定於八十二年一月二十日修正公布、八 十四年七月一日施行，由恩给制改为储金制，依据该法第六条 规定，公务人员退休金之给与，一次退休金最高年资三十五年 给与五十三个基数，月退休金亦以最高三十五年给与百分之七 十为限；同法第十六条之一规定，「公务人员在本法修正施行 前後均有任职年资者，应前後合并计算。但本法修正施行前之 任职年资，仍依原法最高采计三十年。本法修正施行後之任职 年资，可连同累计，最高采计三十五年。」立法上仍维持退休 年资之最高上限。是以，无论是旧制之恩给制或新制之储金制 ，公务人员退休请领退休金均有一定年资计算之上限 ，其目的 在於落实公务人员永业化、文官中立之人事政策、兼顾公务人 力之新陈代谢，且基於政府预算支付 与财政负担及维护现职公 务人员工作士气之考量，期能避免退休金随任职年资增长而无 限制增加，以致衍生退休人员之所得超过现职人员待遇之不合 理现象 。 三、系争规定并未逾越母法意旨与授权范围 由於上开年资於公务人员退休制度之重要性，且公务人员退休 年资之计算，关系退休金之多寡，涉及公务人员受宪法保障服 公职权利之重要事项 ，应以法律或经法律明确授权之命令加 以规范，方符宪法保障公务人员基本权利之意旨，业经本院释 字第六一四号解释 阐释在案。本件解释多数意见虽未就上开公 务人员退休金年资采计之最高限制予以实质审查，仅从系争规 定「欠缺法律具体明确授权；且其规定内容，并非仅系执行公 务人员退休法之细节性、技术性事项，而系就再任公务人员退 休年资采计及其采计上限等属法律保留之事项为规定，进而对 再任公务人员之退休金请求权增加法律所无之限制」，认定与 宪法第二十三条法律保留原则有违。多数意见就系争规定所为 形式规范审查，不仅与本院历来就法律保留原则与授权明确性 原则之解释意旨 不相一致，且忽略公务人员退休法就公务人 员退休制度之建制、立法目的与该法之整体解释，甚值商榷。 （一）逾越母法授权范围之判断标准 宪法上之法律保留原则乃现代法治国原则之具体表现，不仅规 范国家与人民之关系，亦涉及行政、立法两权之权限分配。给 付行政措施如未限制人民之自由权利，虽未以法律或法律具体 明确授权之命令加以规范，固尚难谓与宪法第二十三条规定之 限制基本权利之法律保留原则有违，惟如涉及公共利益或实现 人民基本权利之保障等重大事项者，原则上仍应有法律或法律 明确之授权为依据，主管机关始得据以订定法规命令，本院释 字第六一四号解释阐释在案。 公务人员退休年资之多寡，固系计算其退休金数额之基础，且 为国家对公务人员实现照顾义务之具体展现，对於公务人员退 休金请求权之内容有重大影响，应系实现公务人员服公职权利 与涉及公共利益之重要事项，而属法律保留之事项，自须以法 律明定之；若立法机关以法律授权行政机关发布命令为补充规 定时，其授权之目的、内容、范围应明确。惟在母法概括授权 情形下，行政机关所发布之施行细则或命令究竟是否已超越法 律授权，不应拘泥於特定法条所用之文字，而应就该法律本身 之立法目的，及其整体规定之关联意义为综合判断（本院释字 第三九四号、第四八０号、第六一二号解释参照） 。是以，考 试院依公务人员退休法第十七条之授权订定公务人员退休法施 行细则，若其符合母法之立法目的及与整体规定具有关联意义 ，自难谓逾越母法授权而与宪法上法律保留原则有所抵触。 （二）系争规定与公务人员退休法整体规定之关联性 按四十八年十一月二日修正公布之公务人员退休法第十三条规定 ：「依本法退休者，如再任公务人员，其曾领一次退休金者，应 将所领退休金缴回国库，其领月退休金者，於重行退休时，其过 去服务年资概不计算。」嗣於六十八年一月二十四日修正为：「 依本法退休者，如再任公务人员时，无庸缴回已领之退休金，其 退休前之任职年资，於重行退休时不予计算。」迄今未修正。该 条规定，仅系就公务人员依法退休後再任公务人员重行退休时， 采取分段方式计算任职年资，明定其退休前之任职年资不予计算 。监於上开公务人员退休法第六条及第十六条之一第一项所定公 务人员退休年资并计以三十五年为上限之立法目的，同法上开第 十三条规定虽未就再任公务人员退休年资有无上限予以明文，而 由系争规定参酌法律本身之立法目的而加以规定，殊不应拘泥於 法条所用之文字，即断言系争规定欠缺法律具体明确授权；况参 酌系争规定与母法之公务人员退休法第六条及第十六条之一等整 体规定之关联意义为综合判断亦可推知，凡公务人员退休请领退 休金之年资并计，均应有三十五年之最高上限，不因是否再任公 务人员而有所不同。系争规定对於公务人员依法退休後再任公务 人员重行退休，其前後年资应合并受最高采计上限之规范，即系 本於公务人员退休给与制度之整体性及公平性，并落实公务人员 退休法有关年资采计上限之本旨所订定，尚未逾越法律授权订定 命令之范围。 四、本件解释有违宪法保障平等权之虞 宪法第七条明文保障人民之平等权，惟其平等并非绝对、机械之 形式上平等，而系保障人民在法律上地位实质平等，基於宪法之 价值体系与立法目的，订定法规之机关自得斟酌规范事物性质之 差异而为合理之区别对待，本院释字第四八五号、第五二六号解 释阐释在案。本件解释多数意见将公务人员退休法第十三条规定 解释为，公务人员依法退休後再任公务人员重行退休时，采取分 段方式计算任职年资，即认定其年资计算不适用同法年资并计上 限，不仅忽视公务人员退休法整体规范之意旨，亦与宪法第七条 保障平等权之规定不符。盖再任公务人员第一次申请退休，如已 依当时之规定领取法定最高年资之退休金-，而其再任公职可以 不受最高并计年资三十五年之限制，则与一般公务人员「从一而 终」服务至年满六十五岁始办理退休者，渠等服公职之年资跨越 新、旧制，反而须受上开采计最高年资三十五年之限制，显属差 别待遇而与宪法保障平等权之意旨有违；如将再任公务人员之年 资，认得於重行退休时另计，不受最高三十五年之限制，此项年 资上限规定适用之割裂，恐将造成公务人员「恶意规避」退休年 资之道德风险，不仅影响国家与公务人员间之公法上职务关系之 维系，且与国家对公务人员生活照顾义务之本旨有违。 --

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